能源规划勾勒出一幅油气体制改革蓝图

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按照放开油气产业整个产业链的改革思路，油气体制改革不应局限于某一个环节，而应在上、中、下游进行；不应局限于价格改革等方面，应从价格、市场主体、准入、税费等方面全面推进。因此，对于油气勘探和开发，该计划建议实施勘探区块竞争性转让制度和更严格的区块退出机制。具体路径包括鼓励改革试点和模式创新，鼓励多元投资者进入，在资源开发和基础设施建设运营领域积极有序发展混合所有制经济。

继能源发展第十三个五年计划(能源总体规划)之后，国家发展和改革委员会发布了石油发展第十三个五年计划(石油规划)和天然气发展第十三个五年计划(天然气规划)。油气规划作为能源总体规划中的两个重要子规划，科学、客观地分析和评价了我国油气产业的发展现状和面临的问题，确立了未来五年油气产业的重点目标、重点任务和改革路径。这两个计划也调整了之前提出的一些目标。例如，以前的能源总体规划提出，到2020年，天然气在一次能源消耗中的比例将超过10%，而天然气计划被调整为8.3-10%。这表明主管当局对当前天然气开发面临的一些困难做出了充分的估计。因此，未来增加天然气在一次能源消费结构中的比重是不确定的。

公众舆论更关心的是三个方案所揭示的油气体制改革的信息。例如，能源总体规划提出:“出台油气体制改革方案，逐步扩大改革试点范围。推进油气勘探开发体制改革，有序放开油气勘探开发、进出口和下游环节的竞争性业务，研究推进网络运输分离。实现公平、公开地使用管网和接收站等基础设施。”

在油田方面，常规油气勘探开发体制改革已率先在新疆启动试点项目。勘探开发和基础设施建设混合所有制试点稳步推进，投资主体进一步多元化；行业监管团队初步建立，基础设施第三方的公平开放开始实施；原油进口权逐步放开，期货市场建设加快，成品油价格形成机制进一步完善。在天然气领域，常规天然气上游领域的改革在新疆也处于领先地位。行业监管团队初步建立，基础设施向第三方公平开放，混合所有制改革进一步深化，多种投资主体进入多个省际干线管道。天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量天然气和增量天然气价格一体化，非住宅天然气价格合理化。

但是，油气田勘探开发主体少，区块退出和流通机制不完善，竞争力不足，第三方市场主体难以公平进入。除了不同地区在地质知识和资源禀赋上的差异外，各公司的勘探主要集中在资源丰富程度高的地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投资不足。一些国内企业通过“走出去”获得了国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投资。

与石油相比，天然气产业的结构性矛盾更加突出，一些原有政策已经不适应新形势，储气能力严重滞后，产业行政垄断和区域分工更加严重，输配环节过多，成本过高。市场导向的体制和机制不健全，竞争环节的竞争不充分，价格变动难以充分、真实地反映供求关系。进口高价合同气难以吸收，企业面临经营压力，天然气供应风险加大。法律法规体系不完善，行业监管越位和缺位并存。

按照放开油气产业整个产业链的改革思路，油气体制改革不应局限于某一个环节，而应在上、中、下游进行；不应局限于价格改革等方面，应从价格、市场主体、准入、税费等方面全面推进。因此，在油气勘探开发方面，两个方案都提出实施勘探区块竞争性转让制度和更严格的区块退出机制，公开、公平地将相关采矿权转让给各类合格的市场主体，允许油气企业以市场化方式转让采矿权，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘探开发体系。具体路径包括鼓励改革试点和模式创新。此外，我们将继续推进新疆油气勘探开发试点改革，在新疆、川渝和鄂尔多斯(600295，BUY)盆地常规油气、页岩气和致密气勘探开发中，总结和发展企业-土地合作、合资和混合改革、引入竞争等创新模式。支持有条件的省(区、市)开展天然气体制改革综合试点或专项试点。加大页岩气采矿权转让力度，鼓励多方投资者进入，积极有序发展资源开发和基础设施建设运营领域的混合所有制经济。

综合以上因素，笔者认为油气行业上游勘探开发改革应建立和完善七项机制:市场招标:探矿权登记制度改为招标制度；市场退出机制:实施有效的探矿权退出机制；信息披露:建立勘探开发信息披露机制；产权流动:建立矿业权市场交易中心；主辅分离:推进石油服务业市场化改革；增资扩股:设立油气勘探开发投资基金或国家油气财富基金；合理分担:建立中央政府、地方政府和企业合理分担的财税体制。

对于石油和天然气的进口和出口，两个计划都主张放宽限制，只关注不同行业特点造成的差异。石油规划坚持放宽限制，加强监管，要求完善石油进口管理体制，调整成品油出口管理模式。天然气规划提出按照市场化原则，允许符合条件的企业参与天然气进口。第一，放开投资和市场准入，鼓励多元化资本参与石油储备、天然气储备等基础设施建设、投资和运营。比如，积极利用合格的企业储存能力储存国家原油，鼓励社会资本参与商业储存设施的投资和运营，建立企业强制储备，推动建立和完善政府储备、企业强制储备和企业生产经营库存有机结合、相互补充的储备体系。第二，在管网连接方面，加强互联互通，促进管网运输和销售的分离，并向第三方市场实体开放基础设施。在天然气规划中，特别提出新建液化天然气接收站应优先考虑多元化投资主体、实施第三方准入条件、承担紧急调峰任务和设备国产化。

在深化下游竞争环节改革，特别是价格改革方面，石油规划提出放宽限制和加强监管并重，充分发挥价格机制在优化能源结构、节约能源和促进环境保护中的导向作用，完善成品油价格形成机制。天然气规划提出放开非住宅用气价格，完善住宅用气定价机制；加强管道价格和成本的监督检查，有效降低燃气输配成本；建立和完善上、中、下游天然气价格联动机制，合理承担供气企业普遍服务义务，形成终端市场竞争环境。

另一个亮点是，两个专项计划都提到了油气企业自身的改革方向和税费。例如，完善国有油气企业法人治理结构，规范投资管理，加强风险控制，提高项目决策和运营管理水平；鼓励符合条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制；推行“主辅分离”，为企业瘦身、降本增效。同时，推进国有油气企业工程技术、工程建设和设备制造的专业重组，作为独立的市场主体参与竞争。在全面研究相关税费改革的基础上，研究建立国家矿产资源权益基金制度，探索管道等基础设施的建设和运营如何惠及地方机制，是值得期待的。

(作者:国家发展和改革委员会价格监测中心)