刘守英：中国下一程——需要什么样的土地改革

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正文/中国人民大学经济学院刘守英教授

一个关于土地改革的内部研讨会仍然吸引了这么多有识之士的参与。它仍然充满火花，犹豫之后仍然不可能说话。这种气氛已经成为土地讨论的惯常场景。这说明土地问题仍然是全社会非常关注的热点，也说明土地问题在今天的中国还没有得到解决，所以土地问题本身已经成为一个问题。

我们有理由对土地改革充满期待。党的十八届三中全会制定了土地制度改革的框架，中央深化改革小组部署的33个土地改革试点县也进入了试点评估、总结和政策法律细化阶段。最近，经有关部门修订的《土地管理法》修正案向全社会公开征求意见。人们之所以如此关注土地改革，是因为这一改革的走向、成败在一定程度上将对中国经济的下一步进程产生重要影响。

我不知道这是巧合还是制度上的原因。1998年修订的《土地管理法》与中国公园的工业化和快速城市化高度一致。自那以后，中国经济奇迹般地增长，工业化和城市化取得了长足的进步。尽管对这部法律褒贬不一，但不容置疑的事实是，在过去20年颁布的众多法律中，《98土地管理法》应该是对国家经济改革影响最大的法律之一。几项主要的制度安排已经成为中国经济快速增长的主要推动力，或者说是中国的奇迹。这些制度安排如下:(1)农用地转用受政府征用，经济主体必须使用国有土地进行非农建设；为保护耕地，国家对基本农田实行中央审批和使用控制，对地方建设用地规模实行规划控制和年度计划指标管理；土地转让收入和土地相关税收主要保留在当地。这种制度安排的结果是通过土地寻求发展，即在采取最严格的耕地保护制度的同时，对有发展机会的地区实行广泛的土地供应，确保高经济增长；地方政府以扭曲的工业用地价格吸引投资，利用土地提供园区基础设施，促进高速工业化，使中国成为世界制造业工厂；土地资本化和土地融资解决了中国城市发展所需的巨大资金来源，促进了快速城市化。

然而，近年来，这一制度框架的制度效益明显下降，制度成本上升，国民经济运行的风险增加。主要表现为:在经济增长率下降和经济发展阶段发生变化后，继续依靠土地释放来提高增长率的有效性降低。一个明显的事实是，近年来，随着经济增长的阶段性转变放缓，对土地的需求有所下降，地方土地供应的增长速度也有所放缓；降低本地投资的作用。具体来说，全国工业用地比重下降，对制造业用地的需求下降。东部地区的企业在经过最后一轮发展后，已经告别了资金短缺的局面。企业升级后，土地成本份额下降，土地抵押贷款需求下降。中西部地区企业进入意愿低，发展机会不足。地方政府继续以较低的价格吸引投资，并提供比东部地区更好的基础设施，但很少有企业落户，园区的表现也不好；随着实体土地需求的减少以及房地产土地供应与政府土地收入之间的联系，房地产土地继续保持低水平。为了保持增长，地方政府将更大比例的土地分配给基础设施用地，这加剧了土地供给结构的不平衡，加剧了国民经济结构的不平衡；土地出让成本上升，地方政府出让净收益下降，政府债务和土地债务偿还压力加大；当土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求时，地方政府不得不增加土地抵押融资，从而增加银行的金融风险。因此，笔者认为，土地制度改革主要是为了应对经济增长阶段转型后土地功能的变化，评估原有制度实施的收益、成本和风险的变化，并在此基础上，完善和修订具有历史责任的相关制度安排。

中国经济的下一阶段将会有一些与前一阶段明显不同的特征。把握这些特点将有助于判断土地管理法修订的基本方向。首先，经济发展对土地的依赖减少了。如果中国的下一个经济不能转向创新驱动，而是继续增加对土地的依赖，中国的转型将会失败。随着经济增长转向中高速，宽供确保增长的时代已经结束，土地的引擎功能不再，土地配置效率的提高将对经济增长质量发挥更重要的作用。如何应对这种土地供应和分配方式的变化，是土地管理法修订中首先不能回避的重大问题。第二，产业转型升级削弱了低成本土地支撑的产业竞争力。要素相对价格、比较优势和制度成本的变化，使得中国不可能依靠低成本的土地来保持其世界制造工厂的地位。一些地区、城市、行业和企业通过转型升级提高了全球竞争力。一些失去竞争力的地区、城市、行业和企业将面临转型和死亡。建设用地结构的优化、工业用地的重组和土地供应方式的改革以及土地制度的改革也必须应对这一变化。第三，我们必须认真对待中国城乡作为一种经济和社会形式的长期存在。从经济和社会形态来看，中国的现代化必须经历三个阶段:农村中国、城市和农村中国、城市中国，而不是从农村直接到达城市中国。中国城乡已经成为一个独立的经济社会形态和发展时期，因为它具有一些独特的特征:它不同于中国农村和中国城市的稳定状态，城市和乡村由于经济、社会和制度的变化而不断变化；由于人口迁移的代际差异，它将经历一场城乡之间的结构性革命。第二代农民工将离开农村，离开村庄而不返回村庄，这将导致农业功能和形式、农村产业和形式的变化；城乡形态将发生巨大变化，村庄高度分化，大多数村庄的衰落与一些村庄的活化并存；一些小城镇的发展已经成为连接城市和乡村的一个车站；一些城市因要素集聚、知识扩散和创新活力而胜出，城市的生死与共；技术和制度的重大变革将推动这一阶段的历史性转变。人口迁移和要素相对价格的变化将创造大量新的利润机会，引发技术变革，加速农业、制造业和服务业的转型和升级，带来经济和政治行为者之间的互动，并促进体制变革；城乡互动将取代单向城市化，城乡人口对流，资本在城市追逐利润，加速资本流向农村，加快城乡土地配置和资本化。

中国的城乡转型是成功的，已经进入了中国的城市化阶段。关键是要通过城乡体制改革，而土地制度的系统性改革是关键。我们能否聚集有识之士的智慧，找到一个策略来支持中国下一步的土地制度改革？相信它！