着力盘活欠发达地区财政存量资金

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财政存量资金是指多年来在结余中没有具体项目和用途，或超过政策规定的年度未按预算进度执行，仍留在财政专户的存款资金和结余结转资金。自2015年财政存量振兴以来，广西各级财政部门采取了一系列措施来增强存量基金的活力，存量基金得到了一定程度的振兴，但存量基金的规模仍然很大。本文以广西为例，从金融自给率低、政策规定、管理机制与实际操作脱节三个方面深入分析了欠发达地区金融存量基金振兴的难点，并提出了改进建议。

重振金融股票基金的困难

(1)欠发达地区财政自给率低，自有资金配置不足

(1)欠发达地区财政自给率低，预算安排所需支出主要依靠中央转移支付。2016年，广西财政自给率为34.8%，中央转移支付占公共预算支出的比重达到49.8%。因此，经济欠发达地区的财政部门在年初编制预算时，很难准确、全面地预测一年的可支配财力，也很难准确安排与财力相匹配的预算支出。如果年末有较大盈余，预算支出规模未及时调整，将直接形成存量资金。

(2)欠发达地区项目自有资金配置不足，在“项目如钱”和“项目如钱”过程中耗时过长，前期支出进度缓慢，年末不能完成当年支出任务，造成资金沉淀。2016年，广西一般公共服务支出、各行业行政机关业务支出、人员工资补贴(不含社会保险基金财政补贴)分别占一般公共预算收入的87%和财政收入的55%，其中“餐财政”明显。

(二)政策规定、管理机制与实际操作脱节

(1)中央政策规定与金融资金总需求不匹配。一是根据《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》和《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，将一般公共预算结转资金和同级预算下拨到中央专项部门。转移支付资金可以结转两年使用；此外，蔡羽[2013]372号还明确规定，政府性基金预算结转资金只能在连续两年及以上预算执行率低于80%的情况下进行调整和安排；预算单位银行账户中的现有盈余资金，应分年度进行预算消化。因此，在中央政府制定的现行政策框架下，符合特定条件的结转资金可按规定结转两年。对于一些不需要安排使用但已结转不到两年的项目资金，如果财务部门收回全部预算进行统筹使用，会有一定的政策阻力，使财务无法对这部分资金进行统筹安排，导致资金沉淀。

二是由于专项资金制度的限制和中央部委的绩效考核要求，地方财政不敢轻易改变专项转移支付资金的用途，导致专项转移支付资金闲置。如广西某县住房和城乡建设厅危房改造资金，由于受到专款专用的制度限制，不能灵活使用，2015年~2016年资金存放金额超过4800万元。

(2)专项转移支付管理机制与项目需求不匹配。首先，专项转移支付资金的发放方式与地方项目的使用之间存在“脱节”。中央专项转移支付资金数量众多且分散，但全国幅员辽阔，各地情况差异很大。结果，专项转移支付资金发放后，基层不具备相应的项目使用条件或使用条件不够成熟，导致资金大量沉淀。以广西河池市东兰区污水管网建设资金积累为例，污水管网工程只能做一次，但污水管网建设项目资金已经连续发放多年，这部分资金已经分块不能挪作他用，导致资金沉淀。

第二，有些项目的实施存在许多不可预见的因素，需要分阶段实施。如环保、水利、交通、住房保障等基础建设项目都要经过项目审批、科研论证、投资评审、招投标等过程。，而实施还涉及规划调整、征地拆迁等。，无法按期开工建设。项目开工后，项目建设期至少为两年，资金一次发放，导致结转余额大。另外，受广西气候因素的影响，县乡两级水利环保工程无法在雨季和炎热的夏季实施，导致当年资金不能足额拨付，需要分年使用，造成降水。

(三)预算部门对股票型基金有很强的控制意识

(1)预算部门实际资金难以核对，部门存量资金难以统筹。目前，预算部门的库存资金由部门自行申报。在国库集中支付制度改革尚未全面实施的地区，在人力和技术的约束下，财政部门难以有效、全面地检查预算单位的实际资本账户存量。鉴于预算单位对库存资金的自由控制，相当一部分资金存放在预算单位。

(2)强势部门资金控制意识强，容易形成资金二次沉淀。一些强有力的预算部门仍然存在着“谁申请谁控制”已收回的存量资金的心理，要么拒绝配合收回，要么要求收回后以各种方式重复使用。但是由于没有实际的对接项目，再申请的资金很容易在预算部门形成二次沉淀。

政策建议

(一)加快实施中央与地方分权改革，完善转移支付制度

(1)加强地方政府权力与财权的匹配，明确中央、省、市、县政府的权力范围，界定政府与市场的界限，明确政府职能和支出责任的范围。避免因过度支出责任造成的财政资源短缺，确保各级政府财政支出不“越位”或“缺位”。

(2)完善转移支付制度，改善财政支出平衡。根据欠发达地区的发展需要和依靠转移支付的特点，尽快完成转移支付计划和审批，有效发挥转移支付在弥补地方政府收支缺口中的积极作用。合理设定一般转移支付资金与专项转移支付资金的比例，强化转移支付分配效率，明确分配链各环节的发放时间，如专项转移支付特别是基础设施的发放时间，确保上半年完成。对于中央政府下达的专项转移支付，项目要与指标相匹配，并根据项目进展情况按期下达，以减少新增存量。

(2)进一步完善振兴现有资金的规范性文件

根据当地情况，出台了统一、详细的盘活金融存量的具体指导措施，如分别制定存量和存量的盘活措施和管理措施，并分别研究各种结转和结余资金的具体盘活措施，使基层财政能够获得更有效的盘活工作的具体指导。

(3)推进中期财务计划的实施，均衡分配各阶段的预算执行安排

(一)提高中长期财政规划水平，加强财政收支预测，特别是推进水利投资运营、教育、环保卫生、社会保障等重点领域项目的科学精细化预算。

(2)充分考虑项目库中已批准实施的项目工期的特点。在编制中长期财务计划时，应分阶段编制详细预算，使项目建设期与预算资金安排相匹配，并对预算执行进行均衡安排，以避免在“项目如钱”和“项目如钱”过程中因费时而造成的资金沉淀。

(3)完善金融项目库建设，不断丰富项目库的项目类别，加强项目的可行性评估和论证，在项目前期评估中引入成本变化因素，与市政规划相协调，完善项目预算评审机制和项目推进跟踪评估机制。

(4)加强预算执行监督，推进政府预决算公开

(1)建立覆盖各级财政部门的预算执行监督网络，筛选预算执行缓慢的项目，有针对性地监督预算执行。

(2)建立预算执行监督结果的规范化分析机制。找出预算执行项目缓慢的原因，并从源头上提出纠正措施。

(3)以地方政府门户网站的形式开放预决算，细化预算支出到支出功能分类的项目级科目，细化专项转移支付到具体项目的预决算。除分类部门外，所有使用财政拨款的部门都将向基本支出和项目支出披露部门预算和决算。

(e)建立国库资金账户，实施国库单一账户制度

(1)近期要完善预算单位银行账户管理制度，将预算单位所有账户纳入统一财务监管，严肃查处预算单位违规开户行为。深化国库集中支付改革，进一步推进预算单位实际账户的清算和合并，防止预算单位将财政资金转入实物账户形成存量资金。

(2)从长远来看，有必要推进政府资本账户改革，使银行体系中所有属于政府的账户，如预算单位账户和财政专项账户，都统一到中央银行，使所有政府收入都能够缴入国库，所有支出都能够从单一的国库账户直接分配给最终收款人，使财政部门能够充分了解政府的现金资源。

(作者是中国人民银行南宁市中心支行副行长)