新环保法配套办法评估：去年按日计罚罚款超8亿元

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《环境保护部继续处罚实施办法》等四项措施被认为是新环境保护法的四大利器。在过去的一年里，四齿咬了什么违法行为？受环境保护部委托，中国人民大学法学院教授朱晓带领的课题组于18日发布了《新环境保护法四项配套措施实施与应用评估报告》(以下简称《报告》)，对四项配套措施的实施情况进行了综合评估。

根据《报告》，新环境保护法的四项配套措施的实施已取得初步成效。去年，全国每天罚款超过8亿元。除了四类案件数量激增外，非法企业的反弹率仅为2.86%。

经过对处罚案例和环境质量改善的对比分析，朱晓的研究小组发现，对违法行为的处罚力度很大，空气质量明显改善。

鉴于日刑的执行率只有4.47%，全国政协社会法律委员会副主任、环境法学家吕忠梅建议完善日刑的设计。

去年，每日罚款超过8亿元

为配合修订后的《环境保护法》的实施，环境保护部出台了《环境保护部门实施日常连续处罚办法》、《限制生产和停止生产办法》、《环境保护部门查封扣押办法》、《企事业单位环境信息公开办法》等4项配套法规，并与公安部、工业和信息化部、农业部、国家质检总局联合发布了《环境违法案件行政机关移送行政拘留暂行办法》。

关于四项配套措施的落实情况，朱晓表示，从2016年1月至12月，2016年涉及四项配套措施落实和涉嫌环境污染犯罪案件移送的案件总数为21，738件，同比增长85%。其中，每日连续处罚案件974起，同比增长36%；罚款84820.7万元，同比增长49%；共查获拘留案件9622起，同比增长130%；共实施限制生产和停产5211起，同比增长68%；共移交行政拘留3968起，同比增长91%；共移交1963起涉嫌环境污染犯罪案件，同比增长16%。

朱晓表示，2016年1月至12月，全国32个地区(新疆生产建设兵团的案例单独统计)实施新《环境保护法》四项配套措施的案例数量地理分布不均衡，全国32个地区实施五项措施的案例数量总体呈现由东向西、由沿海向内陆逐渐下降的趋势。

9个地区的信息披露率下降

朱晓研究小组还对2016年四项配套措施的应用和实施情况进行了综合评价。据朱晓称，2016年，全国32个地区实施配套措施的信息披露率为73.4%，比上年有所提高。

“与2015年相比，2016年9个地区的信息披露率有所下降。其中，山西的信息披露率从2015年的90.55%降至50.5%，上海的信息披露率从2015年的75.76%降至38.5%。这两个地区的信息披露率大幅下降。”朱晓表示，信息披露率上升的地区有22个，其中辽宁、宁夏和黑龙江的信息披露率增幅较大，增幅在25%以上。

朱晓表示，根据各地上报的数据，信息公开的主要渠道包括政府信息公开网站、环保局网站、社会网站、电视、报纸等渠道。

空气污染违规占相对较大的比例

经过综合分析，朱晓的研究小组发现，这四项配套措施普遍适用于地市级和县级环保机构，但只有少数区县没有实施。其中，江苏、安徽、福建和重庆的覆盖率达到90%以上。福建省的区县覆盖率最高，为98%。海南省实施四项配套措施的覆盖率仅为4%。海南省24个区县中，只有澄迈县落实了四项配套措施，其他区县没有落实。

此外，京津冀、长三角、珠三角地区，处罚、查封、限制生产、移送行政拘留、移送公安等五类案件7719件，占全国案件总数的35%。长江三角洲地区的病例数居“三大地区”之首，共有5100例。

朱晓表示，在四项配套措施处罚的案件中，涉及大气和水的案件占统计环境因素案件总数的91.9%，分别为4675起和6380起，所占比例最大。电镀和钢铁等行业的环境违法行为已成为四项支持措施的主要目标。

山西等七省市非法反弹

2016年，朱晓团队高度肯定了四项配套措施的实施效果。他们用低“非法反弹率”来证明这一点

朱晓表示，据统计，2016年全国非法企业的反弹率较低，仅为2.86%，但略高于2015年的2.57%。其中，持续日处罚企业违法行为的反弹率为9.81%，低于2015年。据朱晓称，可以看出，日常的持续处罚措施已经开始发挥威慑环境违法者和防止环境侵权的作用。限制生产、停产、行政拘留企业违法行为的反弹率也有所下降，分别为3.50%和1.49%。然而，被查封和扣押企业的非法活动反弹率为1.64%，略高于2015年。朱晓表示，这与2016年缉获案件总数大幅增加以及进一步适用缉获措施有关。

据朱晓介绍，非法反弹率相对较高，即内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川和青海超过4%。朱晓表示，在这七个省(区)，除山西(739例)和内蒙古(566例)外，其他地区四项配套措施的年度总病例数不到500例。

与此同时，2016年，环保部门共对1255家企业(或个人)进行了环保“组合拳”，与2015年的704家企业(或个人)相比，增幅显著。

违法处罚的力度与氛围的改善成正比

朱晓研究小组还分析了2016年环境执法案件的数据和空环境气体质量的变化。朱晓表示，根据环境保护部2016年的统计数据，从各地区空燃气的优良天数比例来看，与2016年各地区4项配套措施的情况相比，处罚案件较多地区的空气质量相对较好。他说，在病例数最多的前10个地区中，空气日的比例在中国7个地区中排在最后15位，即江苏、安徽、河南、山东、陕西、湖北和山西。

朱晓表示，通过比较2016年不同地区的案例数量，可以发现，根据环境保护部的统计，2016年pm2.5浓度同比增幅较大的9个城市中，实施四项支持措施的案例数量相对较少。

四川的执法排名下降最多

《报告》通过执法“案件总数”、“违法反弹率”和“信息披露率”三组数据，对32个地区四项配套措施的落实情况进行了评分和排序。据介绍，2016年，全国32个地区实施四项扶持措施的前五位地区是河南省、浙江省、江苏省、江西省和广东省；最后五个地区是内蒙古自治区、天津市、海南省、青海省和新疆生产建设兵团。

朱晓研究小组指出，与2015年相比，2016年四项配套措施的应用和实施情况，13个地区排名较高，4个地区排名不变，15个地区排名较低。排名上升幅度最大的是广西，上升了19位，下降幅度最大的是四川，下降了15位，其次是上海，下降了14位。

专家建议调整每日罚款制度

根据朱晓的研究小组，2016年涉嫌环境污染犯罪的案件总数达到21738起，同比增长85%。其中，查封、扣押案件最多，占43.89%；最少的是“按日连续处罚”，占4.47%。

按日处罚被认为是环境保护法中最严厉的处罚措施之一，但在实施过程中所占比重最小。对此，参与起草《环境保护法》的吕忠梅表示:“讨论制度的设计没有问题。”她说，日常处罚制度的设计存在一些问题。启动“按日处罚”的前提是企业经环保部门处理后拒不整改，或在整改期限内未完成整改。

在吕忠梅看来，这种制度设计日益影响了刑罚制度的实施。她透露，目前，水污染防治法正在修订。对于日常处罚，《水污染防治法》将试图规定企业将“证明其清白”，而不是环保部门认为企业违法。