试点农村土地经营权抵押贷款的思考

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作为农村土地制度改革的一项配套制度，试点需要找到抵御农业高风险属性、保障金融机构资产安全的途径；另一方面，有必要建立一个机制，以减少对农业，农村和农民的担忧，从而最大限度地提高观众的公平感。首先，于洪区试点项目认识到，建立功能完善的土地经营权流转市场是建立长期贷款促进机制的前提。

2015年12月，全国人大批准启动农村土地承包经营权抵押贷款试点后，沈阳抓住国家试点机遇，积极探索创新配套推进机制，形成了政府关注、金融机构跟进、多部门联动、全方位推进的新模式。试点工作紧紧依托沈阳市于洪区作为国家现代农业示范区、统筹城乡发展综合配套改革示范区、辽宁省第一个土地承包经营权流转综合运行试点单位的优势，大力推进农村土地承包经营权抵押贷款相关工作，探索出一条具有区域特色的农村土地承包经营权抵押贷款新路子。

试点以来，于洪区共发放农村土地经营权抵押贷款1883万元，充分发挥了试点地区的示范带动作用:一是振兴了农业用地，试点地区已转让土地12.1万亩，占于洪区耕地总面积的37.8%；第二，它促进了新的农业商业实体的发展。该地区有10个注册家庭农场和407个农民专业合作社；第三，农业经营主体融资困难问题得到及时解决，为扩大农业生产创造了有利条件。以所支持的涪城蔬菜种植专业合作社为例，合作社的规模比试点前扩大了四倍。除了向沈阳及周边市场供应蔬菜外，还开展了采摘、农家乐等特色旅游项目，商业前景非常乐观。

主要实践

(1)规范管理，强化融资服务。试点伊始，沈阳立即成立了试点工作领导小组，组织了中国人民银行、沈阳市相关委、办、局和沈阳地区农业金融机构，建立了市、区联动的工作体系。中国人民银行沈阳市分行试点业务管理部门迅速制定了《沈阳市农村土地承包经营权抵押贷款试点工作实施方案》(以下简称《试点方案》)，明确了试点工作领导小组成员的职责分工。于洪区制定了区级规划、《于洪区农村土地承包经营权抵押管理暂行办法》、《于洪区农村土地承包经营权价格评估指导暂行办法》、《于洪区农村土地承包经营权抵押登记实施细则》。金融机构制定了贷款规则，建立和完善了土地承包经营权流转的规范化管理和融资服务机制。

(二)主动推进“三权分立”。当农村土地“两权分离”制度(所有权属于集体，承包经营权属于农民)长期深入人心，国家“三权分离”改革即将实施之际，为了明晰农村土地承包经营权，实现所有权、承包权和经营权的合理分离，于洪区政府为土地转包和租赁发放了《于洪区农村土地使用证》，并鼓励银行接受具有政府公信力的抵押物；若贷款双方已签订贷款合同和抵押合同，将出具《他项权利证书》，为贷款信用增级提供有效的法律依据。

(三)深度布局，完善流通平台。作为全国第一个辽宁省土地承包经营权流转综合经营试点单位，于洪区不断加强软硬件设备建设，丰富了农村土地承包经营权抵押融资的客观条件。目前，区土地流转中心具有权利确认、流转交易、争议仲裁、抵押登记等多种功能。在远郊的广汇、平罗、马家等街道建立了土地流转服务中心，每个村庄都建立了土地流转信息服务站。截至2017年6月底，于洪区的土地已确认为98%，全区流转的耕地面积为12.1万亩。土地转让仲裁庭在2016年接待了559次访问。于洪区和沈阳村产权交易中心实现信息共享，采用招投标、拍卖、挂牌等交易程序，规范土地转让交易组织，平衡抵押双方利益，确保抵押土地顺利转让，得到了金融部门的认可。

(4)政府和银行应共同努力促进普惠金融。土地承包经营权抵押贷款试点项目的一个重要意义是体现普惠金融，以可承受的成本向欠发达农村地区和低收入农民提供金融服务。沈阳市于洪区政府与贷款发放银行就农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿达成协议，设立风险补偿基金100万元，同意在每年100万元的基础上，按去年年末贷款余额的10%增减储存额。逾期的，按照协议使用50%的坏账，区政府承担风险补偿金额内的风险。在获得风险担保的基础上，沈阳农村商业银行简化了业务流程，实现了7天贷款；另一方面，要主动降低融资成本，实行优惠利率。与其他类型的利率相比，通过农村土地承包权抵押获得的农民贷款优惠15%以上，合作贷款利率根据不同情况优惠10%-12%。在于洪区政府和沈阳农村商业银行的共同努力下，贷款发放迅速，试点取得显著成效。

主要经历

(a)只有健全的体制框架才能保证土地经营权抵押贷款的有序发展。早期农村土地承包权抵押的尝试缺乏法律基础和制度保障。因此，农民“不愿回头”，银行“不愿放贷”，发放农村土地承包权抵押贷款总是“摸着石头过河，却很难到达彼岸”。国家级政策破冰后，允许试点地区暂时调整执行《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国集体耕地使用权保障法》的规定，沈阳市积极推进一批试点工作的实施，成立了试点工作领导小组。沈阳市政府出台了试点方案，召开了由主管市长主持、沈阳市各银行业金融机构和政府相关部门参加的工作推进会，出台了一系列措施和细则，明确了土地承包经营权流转的主体和权益归属，明确了土地承包经营权的取得、变更和流失的要求，明确了土地承包经营权流转管理和服务机构的关键要素，规定了管理和服务机构的具体职能和权限。高标准定位试点工作，让土地流转和贷款发放走上规范化轨道，土地承包经营权抵押贷款供需双方才能顺利摆脱后顾之忧，实现快速对接。

(二)只有勇于创新，才能保证试点和农村土地制度改革。要做好试点工作，不仅要对改革充满活力，而且要勇于改革。2014年，中央一号文件首次提出“农民享有承包土地抵押担保权”，政策改革逐步推进。全国人大授权“两权”试点后，在一些具体方面还存在一些不完善之处。例如，在试点初期，国家没有统一发放土地专项管理证书，在实践中，银行无法完成法律意义上的抵押程序。为解决这一问题，于洪区准确把握“三权分立”的重大理论创新，赋予农村土地承包权抵押试点工作的使命，采取灵活的方式，以于洪区名义印制证书，并准备在农业部统一发放后更换新证书，不仅实现了试点与农村土地制度改革同步推进，也体现了政府对试点工作的高度重视和责任精神。

(3)只有完善产权交易制度，才能建立土地经营权抵押贷款的长效机制。作为农村土地制度改革的一项配套制度，试点需要找到抵御农业高风险属性、保障金融机构资产安全的途径；另一方面，有必要建立一个机制，以减少对农业，农村和农民的担忧，从而最大限度地提高观众的公平感。首先，于洪区试点项目认识到，建立功能完善的土地经营权流转市场是建立长期贷款促进机制的前提。在加大投入、加快土地经营权流转服务网络平台建设的过程中，远郊以村级土地流转服务站为依托，郊区主要位于于洪区土地流转服务中心，依托市级信息平台提供一站式综合服务，形成了一个全方位、立体化的村、街、区、市产权交易体系。同时，在现有农村土地流转市场的基础上，宣传引导土地交易双方进入，完善土地价值释放、流转和评估机制，探索实现抵押物的方式，努力扩大使用者规模，提高实现土地承包经营权流转的及时性。

(4)只有政府和银行共同努力，才能充分挖掘各方潜力，迅速推进试点工作。建立一个普遍适用于商业银行的“农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金”是试点的必要条件。然而，作为仅有32万亩耕地的城乡结合部的郊区，于洪区的财力有限。在客观条件难以统一推进的情况下，有必要提供有限的资金，选择能够灵活合作、先行先试的机构，充分发挥财政资金的激励作用。尽快将金融资源引入农业和农村，弥补农村金融的不足，也为敢于探索和加强风险竞争的金融机构提供了占领市场的便利条件。宇宏区政府和沈阳农村商业银行的灵活推进产生了示范效应，设定了追赶业务的目标:宇宏永安村镇银行不甘落后，成功发放了无风险补偿担保的土地承包经营权抵押贷款；农村信用社正在探索增加非试点地区其他农业贷款的土地承包权协议抵押，并准备随时跟进。

(第一作者是中国人民银行沈阳分行业务管理部主任)