加快推进政府监管变革

本篇文章2752字，读完约7分钟

智库观点迟福林

近年来，分权已成为政府改革的亮点，在释放市场活力、促进经济转型和应对经济下行压力方面发挥了重要作用。目前，突出的问题是监管转型滞后于分权和分权化进程，与大多数社会成员的期望存在明显差距。因此，政府改革应以监管改革为重点，使政府监管能够适应经济转型的趋势。

推进行政审批与市场监管严格分离

首先，行政审批和市场监管没有区别，这带来了很大的弊端。长期以来，大多数监管者既有行政审批权，又有市场监管权。以金融监管为例，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会既是行业准入的审批机构，也是各自领域的监管机构。“谁批准、谁监督”制度不可避免地带来了以审批代替监督、重审批轻监督等问题。监管者很难保持利益分离，独立、专业地行使监管权。

二是推进审批和监督职能分离。有效的监督主要是在活动期间和之后，而不是预先批准。预批准越少越好，并在活动期间和之后大力加强监督。因此，行政审批应与市场监管严格分离，以保证监管机构的独立性、专业性和权威性。

金融监管改革与防范金融风险

一是防范金融风险的现实性全面增强。金融开放进程的不断推进，不仅促进了中国更紧密地融入世界经济，也使国际金融风险更直接、更迅速地传导到中国。去年以来，人民币贬值风险、房地产泡沫风险和产能过剩引发的债务违约风险不断积累，暴露出金融监管转型滞后的突出矛盾。

第二，加快建立独立、专业、权威的金融监管体系。只有解决好行政审批和监督问题，金融监管的转型和改革才能取得实质性突破。考虑到证券市场的登记制度即将实施，股票发行的审查权应下放给证券交易所；尽快研究启动银保分离的改革方案。

第三，适应混业经营的趋势，尽快建立国家金融监管机构。在银监会、证监会和保监会的基础上建立国家金融监管机构是中国的现实选择。一方面，有利于解决行政审批和监管问题，这不仅提高了央行调控货币政策的能力，也提高了监管机构的独立性；另一方面，有利于监督的协调与合作，实现各领域无死角的监督。

聚焦反垄断提高市场监管有效性

第一，加强反垄断的统一性。尽管颁布了《反垄断法》，但反垄断职能分散在几个不同的部门，严重影响了反垄断的实施效果。例如，服务业的行政垄断和市场垄断长期难以打破，成为阻碍服务业快速发展的突出矛盾。

二是建立统一的反垄断机构。从国际经验来看，反垄断职能集中在一个部门更有利于反垄断的实施效果。因此，有必要尽快整合分散在商务部、国家发展和改革委员会和国家工商行政管理局的反垄断执法权，建立统一的国家反垄断机构，统一行使反垄断执法权。

三是建立行政垄断审查机制。首先，反垄断应当规范化和制度化，而不是选择性执法。第二，在行政部门发布相关行业政策和指导文件之前，需要向反垄断委员会备案。第三，尽快系统梳理现有行政法规，废除导致行政垄断的各种行政法规。

建立统一权威的食品药品监管机构

首先，食品药品监管体系面临突出矛盾。2013年，食品药品监管体制改革成立了中国食品药品监督管理局，在整合监管机构和监管资源方面取得了重要成就。然而，随着食品安全监管重在预防和风险管理的趋势，中央和地方监管之间的不合理权责划分逐渐凸显。由于权利与责任的不对称，以地方政府全面负责为特征的制度面临诸多矛盾。例如，地方食品药品监管机构建设“五花八门”，难以实现监管权力的集中统一行使。又如，相当多的地级市、区县机构合并了工商、质监、食品药品监管、知识产权等部门。由于机构设置的压力，名义上食品药品监管的规模正在加强，但实际上专业性被严重削弱和削弱。

二是建立从中央政府到地方政府的统一权威的食品药品监管机构。一方面，在中央一级，建立了一个常驻的食品和药品监督系统。考虑到经济发展水平、人口规模、行政区域等因素，全国划分为华东、华南、华中、华北、东北、西南和西北七个食品药品监管分支机构，分别是国家食品药品监督管理局的派出机构。七个食品药品监管分局不是一级独立监管机构，而是派驻机构，其职责是协调中央与地方政府之间的行政执法权力分工，指导和监督地方食品药品监管工作，并拥有相应的决策权和执法权。另一方面，分级管理在地方一级实施。省-地-市-县(市)独立设立食品药品监管机构，乡镇(街道)级食品药品监管机构设在县(市)级。地方各级政府全面负责实施分级管理。

第三，把食品药品监管标准的制定放在卫生部(爱吉，净值，信息)。为了满足全社会的健康需求，建议国家设立卫生部。考虑到监管标准与执行机构分开的原则，建议将食品和药品监管标准的制定工作交由卫生部负责。

尽快形成政府监督和社会参与监督的合力

首先，对社会参与的监督严重不足。从国际经验来看，非政府组织、贸易组织、商会和其他社会力量在市场监管中发挥着独特的作用。自古以来，我国就有“商有商会，商有商助”的传统。行业协会和商会在促进企业诚信和自律方面发挥了不可替代的作用。在现行监管体制下，行业协会和商会的行政化倾向相当严重，缺乏公信力，难以有效发挥行业自律作用。

第二，充分发挥行业协会和商会的自律作用。加快推进现有商会和行业协会"政企分开"和去行政化；支持私营企业自愿建立各种商会和行业协会；推进“一业多会”，形成有效的竞争机制，及时淘汰行业内缺乏自律的商会和行业协会。

三是实行法人承诺制。建立以企业信用和企业自律为基础的事后监督新机制。对于必须保留审批的事项，应向申请企业提供承诺书和审批要求清单。企业法人应对材料的真实性负责，审批部门可当场或当天签发批准文件和许可证。事件发生后，监管部门会随机抽查，如果发现企业存在欺诈行为，将予以严惩。

推进市场监管的制度化和法治化

首先，研究并颁布一部全面的市场监管法。适应我国消费需求释放的大趋势，通过监管转型释放内需潜力，加快全面《市场监管法》的制定和颁布。通过对消费市场的立法，明确了市场监管机构的法律地位、市场监管的程序、对违法行为的制裁和对监管不当的处罚，为全面实施负面清单管理提供了依据。

二是将反行政垄断纳入反垄断法。例如，在《反垄断法总则》第三条规定的垄断行为中增加一条:“依靠行政权力形成市场支配地位的行为”；在《反垄断法》中增加反行政垄断相关内容，对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定；界定城市公用事业领域的行政垄断；本文对教育、医疗、文化等公共服务竞争领域的行政垄断行为进行了界定。

三是推进食品药品监管法制化。虽然我国已经颁布了相关的食品药品监管法律法规，但在细分的专业领域缺乏具体的法律规范。建议加快完善食品药品监管法律体系，形成更多不同类别的食品药品专项法规，实现立法的精细化和科学化，避免法律的“真理空 ”,推进食品药品监管的法定职能、程序和机构设置。

[作者是中国(海南)改革发展研究院院长]