创新理念 深化政府采购制度改革

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随着我国经济发展进入新常态，政府采购面临着新的形势，同时也存在着与现实不相适应的问题:权力下放和监督机制；公平监管和管理效率；对外开放与政策功能。

深化政府采购制度改革，充分发挥政府采购在支持经济社会发展中的监管作用，构建有利于注重实效的政府采购法律体系、政策体系、实施机制和监管模式。

鄢国观点

金广建

政府采购是一项覆盖经济社会各个领域的重要管理工作，是调控经济、促进社会发展的重要途径，也是我国加强财政支出管理改革的重要制度。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)于2003年实施，中国于2007年底申请成为gpa观察员国。经过十多年的运行，《政府采购法》有效地发挥了节约财政资金、提高资金使用效率的作用。2014年以来，政府采购制度改革大力推进政府采购管理改革，修订了相关法律法规。与此同时，随着我国经济发展进入新常态，在转变政府职能、创新社会治理体制的要求下，政府采购工作面临新形势，政府采购制度也存在与现实不相适应的问题。

完善政府采购制度过程中存在的主要问题

(a)权力下放和监督机制

对于政府采购的流程和规则，按照简政放权的要求，除了将招标采购审批、进口产品审核、争议解决、监督检查等法定职责改为非招标采购外，其他管理权限都下放给主管预算单位和采购人行使，以发挥各方的积极性；对于政府采购结果，应通过加强采购需求管理、以采购结果评估为监督重点、加大对违法行为的处罚力度来加强事后监督。然而，监督和问责机制并不完善。根据改革实践的需要，加快制定采购人、供应商、代理管理、电子采购、保密采购、监督检查等急需的管理措施。目前，采购需求标准、采购文件标准等采购标准的构建仍是空白条，这些配套机制没有得到及时跟进，因此很难说对采购单位是否有效

(二)公平规范和管理效率

政府采购制度建设的核心是围绕政府采购法实施法规，在操作层面完善制度，形成有利于公平竞争和规范管理的政策体系。2015年，《实施条例》进一步明确了设定采购需求标准、预留采购份额、优惠价格评估、优先采购等创新措施。然而，在实际执行中，由于总体采购规模和范围较小，上述政策职能没有得到充分利用；现行法律法规对采购人的需求责任没有明确规定，政府采购相关法律划分不清，使得现行扶持政策难以落实，同时也存在地方保护、行业保护等问题。要强化“先确定需求后竞争性报价”的公平交易规则，实现“物有所值”的采购目标，注重采购绩效，建立规范、高效、透明的采购实施机制。应以内部控制制度建设和信息披露为出发点，推进政府采购流程优化和规范化运作。加强有利于提高管理和执行效率的制度保障。

(三)对外开放和政策功能

加入世界贸易组织的《政府采购协定》是我国政府采购发展面临的重大问题。加入gpa既有积极的影响，也有消极的影响。一是增加中国企业产品和服务进入国际市场的机会；二是通过政府采购协议推动中国政府采购制度改革。负面影响是:大量政府采购市场将会流出，部分行业将会受到冲击；第二，gpa的实施将对我国政府采购制度提出更高的要求。为了履行加入世贸组织的承诺，中国于2007年底向世贸组织递交了加入《政府采购协议》的申请和初步出价，并开始了加入谈判。2014年，中国向世贸组织提交了六份标书。经过这次改进，我们的投标发生了质的变化，形成了一个完整的投标名单。在履行开放政府采购市场承诺的同时，还需要完善相关的国内制度和法律。

深化政府采购制度改革的对策

(1)转变监管理念，完善监管机制

我们应该转变观念，在实践中注重程序监督和制度建设；注意事前和事后监督是必要的。真正简化管理，下放权力，制定规则，并以结果指导监督。政府采购监督机制包括内部监督和外部监督。内部监督包括内部管理控制、财务部门监督、审计评价、纪律检查和监督，外部监督包括对NPC、CPPCC、公众、媒体和国际社会的监督。总的来说，目前我国的监督机制侧重于内部监督，外部监督薄弱，这与政府采购透明度低有关。要完善政府采购监管，客观上有必要关注政府采购的全过程。建议首先征求各单位国有资产管理机构的意见，确定采购项目，从源头上有效配置国有资源，改革政府采购监督机制。

(2)规范机构设置，合理配置权责

目前，我国政府采购的管理和实施过于依赖于财政部门。在一些西方国家，政府采购的管理机构和监督机构一般是分开设置的，起到相互制约的作用。管理机构在公开、公平的原则指导下实施政府采购，监督机构在完善的法制框架内开展日常监督工作。规范机构设置，确保政府采购原则、程序和方法的有效运用。采购人、集中采购机构和采购监督部门是政府采购的主要承担者。在采购人责任制中，要明确采购责任，制定统一的处罚标准，严格执行工作纪律，加大处罚力度，在工作职责中树立“服务”意识。

(三)放宽采购范围，增加采购规模

目前，我国政府采购的范围还很窄，规模也不大。要进一步扩大政府采购规模，将货物采购从一般货物扩大到特殊货物，将工程采购与《招标投标法》的规定挂钩，将服务采购从专业服务扩大到服务外包、公共服务等新的服务领域。2013年，国务院办公厅发布了《社会力量购买服务指导意见》，旨在调动市场主体和社会组织的积极性，提高公共服务的质量和效率。《指导意见》还要求政府按照政府采购的有关规定采购服务。因此，《政府采购法实施条例》明确将政府服务采购纳入服务采购范畴，并从制定采购要求、适用采购方式、绩效验收等方面对政府公共服务采购做出了特别规定。本文认为，在扩大政府采购的过程中，服务采购是关键。

(4)完善采购预算，促进透明采购

各预算单位应在编制部门预算的同时编制政府采购预算，明确政府采购预算编制的具体内容，细化预算编制的项目和要求，使政府采购预算和部门预算同时编制，并在部门预算中逐一列出。同时，要提高政府采购预算编制过程和操作方法的科学性，加强财政部门对各预算单位政府采购预算的审核，确保政府采购预算的质量和可实施性。目前，《政府采购法》、《实施条例》和《中华人民共和国预算法》都没有对政府采购预算的编制做出明确规定，需要在下一步完善法律法规体系时予以明确。在规范政府采购预算编制的基础上，有必要加强政府采购预算的公开性，使政府采购更加阳光。

(5)改善准入环境，优化政策功能

近年来，我们积极探索建立公共服务需求收集机制，及时将新的公共服务需求纳入政府根据客观实际和规定程序购买服务的指导目录。“十三五”规划纲要明确提出，要完善创新产品和绿色产品优先使用的政府采购政策。越来越多的国家试图放弃单一的以价取胜的采购模式，通过新的采购理念促进经济和社会的可持续发展。从片面强调节约资金到注重采购质量和效益，注重公共服务效益，从单纯追求经济效益到综合考虑社会效益，满足政府社会经济发展的宏观要求，充分发挥政府采购的政策功能，体现社会经济发展的政策目标。

(6)完善法律法规，提高能力和素质

总体而言，相关法律法规体系和配套制度还存在一些不足，如采购“国货”的定义、适用于项目采购的不同类型的政府采购法和招标投标法、政府采购预算管理、分散采购管理、协议供应管理等。有必要对与当前经济社会发展不相适应的现行法律法规进行修改、修订和调整。同时，根据与国际标准接轨的需要，调整我国现行政府采购法律法规与国际惯例的冲突，制定相关的规章制度，明确政府采购适用gpa等国际规则的范围和程度。更重要的是，要重视加强政府采购部门和相关中介机构的能力建设。

(作者:金军，国务院发展研究中心资产管理办公室；徐光建，中国人民大学)