解读一号文件：农地改革严防外部资本控制

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2017年，中央一号文件再次聚焦农业、农村和农民改革。在一号文件成为中央政府强调农村改革的代名词后，今年已经是连续第14年了。

2月5日，《中共中央国务院关于深化农业供给体制改革，加快培育农业和农村发展新动能的若干意见》发布。全文共分6个部分和33项政策措施，布局围绕“农业供给面结构调整+改革”两大板块进行规划。其中，备受关注的农村土地改革在三个方面取得了进展和突破。

中央农村工作领导小组副主任、办公室主任唐在2月6日的国务院办公室新闻发布会上说，农村土地制度是农村的基石制度。如果不允许，这可能是一个历史性的颠覆性错误。对于这一制度的改革，中央政府一直是审慎而审慎的。但是基于任何制度，随着经济和社会的发展，有必要与时俱进。这反映在今年的1号文件中。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏在接受《经济观察报》采访时表示，农业改革的核心问题是农民与土地的关系，这涉及到农村地区的稳定，因此中央政府对土地制度改革的态度是稳定的。农地改革的最大困难在于许多法律制度的滞后，许多东西在过去没有法律制度，许多改革可能会突破法律规定甚至突破宪法规定。

农地入市和宅基地改革试点增加

“三块地”的试点一直触动着许多投资者的神经。所谓“三块地”试点是对征地制度、集体建设用地入市和宅基地制度改革的试点。一号文件提出，协调配合要推进农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革试点。事实上，早在2015年1月，中央就发布了《关于农村土地征收、集体管理建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，提出试点工作将于2017年底完成。

唐说，去年以来，中央政府在全国33个县安排了试点项目。今年，它将在下一年进行试点。到今年年底，准备进行评估、总结和验收，然后修改法律。“但去年的征地制度、宅基地制度和建设用地进入市场的范围不够广。征地制度只在3个县实行，商业建设用地只在15个县实行，宅基地只在15个县实行。”唐说，今年，在这个试点项目中，中央一号文件提出的要求是促进协调合作。这六个字意味着征地制度和商业建设用地要扩大到33个县，基础要扩大。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏在接受《经济观察报》采访时表示，农业改革的核心问题是农民与土地的关系，这涉及到农村地区的稳定，因此中央政府对土地制度改革的态度是稳定的。目前，征地制度改革、集体建设用地入市、宅基地改革都在进行试点。“我认为选择一名飞行员并采取缓慢而稳定的方法是正确的。土地问题非常重要。实践中的许多问题都是在没有弄清楚之前就被全面贯彻执行的。如果问题不解决，可能会带来一系列问题，不利于农村稳定。”魏认为，农地改革的最大困难在于许多法律制度的滞后。过去许多地方没有法律制度，许多改革可能会违反法律规定，甚至违反宪法规定。

例如，魏说，集体建设用地平等进入市场涉及宪法问题。中国宪法明确规定，城市土地属于国家，农村土地属于集体。过去，政府征用集体土地作为国有土地进行开发，这意味着城市建设用地除国有土地外，还包括部分集体土地。在这种情况下，他认为需要对《宪法》进行适当修正。因此，这是一个非常重要的问题。在改革的同时，规章制度与法律之间也存在冲突。其次，土地是农民的命根子，利益分配也是一个难点。地方政府依靠土地财政征收，农民也希望依靠土地增加财产收入。如何协调双方的利益是一个考验。

鼓励筹集资金补偿退休农民

“三权分立”改革是2016年中央政府深化农村集体产权制度改革的重要举措。创新性地提出实行农村集体土地所有权、农民承包权和土地经营权“三权分立”的方式，鼓励确权登记，农民退居城市，实现农村改革和城市化的统一。对于农民退耕还林补偿这个困难而又关键的问题，一号文件给出了解决办法。文件要求加快农村土地承包经营权登记发证，扩大全省试点范围。地方政府可以通过多种渠道筹集资金，这些资金可以被村集体用来补偿那些在城市定居的农民自愿退出承包土地和家庭。

魏告诉《经济观察报》，“三权分立”是一项系统而复杂的工程，涉及区域协调和利益分配，有必要将顶层设计与前期试点结合起来，逐步推进。目前，许多改革需要完善，如耕地经营权抵押、农民进城后收回承包土地等。

唐在上述2月5日的新闻发布会上说，农民进城后，政策规定他们不能强行拿走自己的土地，但可以依法自愿有偿转让。调查显示，关于“有偿”，在前期的政策研究和1号文件的制定过程中，地方政府反映对有偿资金的来源非常困惑。“因此，中央一号文件指出，可以通过多种渠道筹集资金，用于对自愿退出承包地和自留地的进城农民的集体补偿，这也是根据当地实际和基层要求与时俱进的要求。”。

魏认为，征地补偿的来源可以通过市场化获得。例如，在重庆的土地票制度中，从远郊山区收回的土地被收回形成土地票，与郊区的建设用地挂钩。这样，收回的土地的价值得以实现，农民的收入也增加了。近年来，我国城乡建设用地不断增加。农村建设用地的很大一部分是宅基地，许多非法家庭占用不止一户。此外，大量农民离开了农村，空的家园被占用。如何优化这些股票是目前非常重要的问题。根据他在浙江农村的调查，通过这两项措施可以节约20~30%的建设用地。

探索宅基地租赁改革

为探索赋予农民更完整的宅基地用益权，合理盘活和利用空闲置的农房和宅基地，今年中央一号文件要求，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，充分保护农民的宅基地用益权，防止外来资本侵占和控制，实行宅基地集体所有，保障农民依法取得的宅基地占有权和使用权。 和探索农村集体组织租地合作等”这一规定非常重要，在宅基地的振兴和利用方面有了一些新的思考和促进措施。 同时，还提出要在控制农村建设用地总量、不占用永久性基本农田的前提下，盘活农村建设用地。”唐解释说，这些规定主要是针对发展新产业的新的商业形式，而采取股份和合资企业可以用于发展这些产业。为审慎稳妥推进宅基地制度改革，确保政策执行不出差错，文件还提出了防止控制外来资本、防止非法开发房地产、参与庄园俱乐部的前提条件和要求。

魏认为，工商业资本是不允许进入的。过去政府持谨慎态度，现在逐渐放开，鼓励耕地经营权的放开，允许工商资本进入。然而，宅基地有其特殊性，即集体土地和村集体成员的资格。现行政策不允许购买宅基地，所以现行法律是在原村集体成员之间流通。但是，他认为，没有市场就很难形成市场，没有市场就很难形成价格，这就增加了通过宅基地改革增加农民财产性收入的可能性。今后可以允许外资进入，但前提是要保证宅基地的集体所有权。

中国农业大学农民问题研究所所长朱祁镇在接受《经济观察报》采访时表示，阻止工商资本进入有一个好处，可以防止其他政府和资本合谋将村庄夷为平地。朱祁镇说，这种情况已经出现。以该项目的名义，一些地方政府通过开发商购买了所有农民的住宅，将其建成商业别墅，并将农民集中在建筑上。“这种情况应该避免。从这个角度来看，有必要在文件中防止工商资本的进入，这在客观上可以有效地防止权力与资本的合谋来消灭农村。然而，中央政府一直鼓励城乡之间的交流。进城是农村人口融入城市，进城是农村人口融入城市的重要途径。因此，城乡居民之间的宅基地转让也是必要的。”朱祁镇同意文件中关于防止非法开发房地产和建立庄园俱乐部的要求，但他认为资本进入并不可怕，这取决于如何进入，而资本进入并不是为了破坏农村。村民需要一定的收入，但是如果资本不能把土地变成资本主义，那它仍然应该是农民的。今后可以通过股份制或租赁的方式进行。