冯焱东：如何在房地产调控中分清中央和地方事权

本篇文章2802字，读完约7分钟

冯延东

在上周刚刚结束的中央经济工作会议上，有人首次提出要“区分中央和地方政府在房地产调控方面的权力”。笔者认为，这是对房地产调控认识的重大进步和深化，将对完善房地产调控起到关键作用。

众所周知，房地产是地方产业，地方政府对房地产的健康发展有很大的影响，主要表现在以下几个方面:

首先，城镇的土地供应主要在地方政府手中。虽然新的建设用地指标是由国家统一规划安排的，但地方政府有各种方法来盘活庞大的存量土地。每年出售多少土地，以什么样的底价出售，土地出让金达到一定水平后如何处理，土地出让金的支付方式，出售土地的主要区域分布，经济适用房租赁土地的安排，各种土地的比例，如住宅商业和公共建筑配套基础设施等。主要由地方政府决定。

其次，地方政府在需求侧监管的手段、力度和及时性方面也发挥着重要作用。例如，购房入户政策、促进或限制二手房交易政策、补贴购房和租房政策、协调和落实限购限贷限价政策、在供过于求时及时或推迟出台各种鼓励需求的政策等。，地方政府有很大的发言权。

第三，拆迁政策。拆迁将直接影响一个城市的房地产供求，甚至成为影响某一时期房地产发展趋势的首要因素，而拆迁政策主要由地方政府研究制定。

第四，城市规划和中短期建设计划对房地产有很大影响。城市规划是房地产开发的主导因素。总体规划、专项规划、区域规划、控制性详细规划、建设性详细规划和近期建设规划直接决定了房地产开发的空时间和时间安排，主要由地方政府主导。

第五，必要时，地方政府可以采访开发商并给予窗口指导，还可以通过地方国有企业的开发和销售行为来引导地方市场。

第六，地方政府对地方房地产开发和监管的舆论导向有很大影响。

总之，无论是地方房地产的发展还是地方房地产的调控，地方政府的作用都是极其重要和不可替代的。地方政府可以通过土地供应、住房需求、行政管理、地方法规、税收、金融、窗口引导、城市规划、舆论引导、拆迁等手段对房地产产生全方位的影响。

虽然房地产是一个高度地方性的行业，但中央政府也非常关注这个行业，因为房地产关系到成千上万家庭的住房问题、金融稳定和经济安全。

房地产的良好发展可以刺激经济增长；房地产开发中的问题可能威胁到整个经济金融安全和社会稳定。因此，中央政府必须肩负起调控的重任。特别是财政、税收和金融两大宏观调控政策，以及土地和城市化的宏观调控政策，对房地产业产生了巨大的影响。这些政策主要由中央政府主导，中央政府在宏观调控中必须考虑其对房地产的影响，并专门制定相关政策。

房地产调控需要中央政府和地方政府的共同参与，二者缺一不可。问题的关键在于中央和地方政府需要处理好房地产调控的关系，分清权责，发挥两级政府的协同作用，避免政策之间可能出现的冲突。近年来，房地产市场监管存在一些不尽人意的地方，这在很大程度上是由于房地产监管中两者的关系不协调造成的。

必须承认，中央政府和地方政府在房地产调控的立足点上存在一些差异。回避这一事实，就很难理顺调控关系。房地产业关系到国计民生，极具刺激性，关系到经济增长、金融安全乃至社会稳定。中央政府特别重视房地产的健康和可持续发展。

同时，房地产是一个地方产业，不同的地方发展很不一样。地方政府理应成为调控的主体。然而，由于财政收入和国内生产总值发展的压力，地方政府倾向于土地收入最大化，这与中央政府稳定土地价格和住房价格的目的直接冲突；此外，地方的考核目标领导核心与房地产调控目标联系不紧密，地方调控政策往往滞后、力度有限，实质性措施往往是在中央政府讲话监督后出台，调控效果不可避免地不理想。

如何区分中央和地方权力，处理中央和地方监管的关系？笔者认为，中央政府应注意以下几个方面:

首先，鉴于房地产的地方和地方分化的明显特征，中央政府应该将房地产调控的主要责任落实到地方政府身上，并给予地方政府足够的权利，如财政政策，使地方政府有更大的发言权。在中央政府对地方政府的主要考核指标中，增加了房地产是否健康发展和房价是否合理的权重和力度。

第二，中央政府应首先建立一个全国统一的房地产市场监测系统，其中应包括明确的库存及其去化学周期分析，潜在的房地产供应分析，需求预测分析，交易和价格趋势监测，拆迁政策对房地产市场供求的影响，地方房地产调控的主要政策，二手房市场趋势，出租房屋建设，价格收入比，租售比，房地产金融等指标。

这些数据和指标是判断地方房地产是否健康发展和实施调控的依据，也是中央政府判断地方政府调控是否有效和“无投机住房”政策是否到位的依据。

第三，在中央政府的两大宏观经济政策中，即财政、税收和金融政策，以及其他相关政策如土地和城市化政策中，应该列出针对房地产的特殊政策，以便进一步研究对房地产的影响以及如何引导房地产。在一线和热点二、三线城市，房地产的金融属性得到加强，导致地价和房价过度上涨。因此，金融政策的制定必须考虑房地产，而房地产的监管必须依靠金融。

第四，进一步理顺中央政府相关部门在房地产调控中的权责。金融部门负责房地产的“资金来源”，而土地部门负责房地产的“根”。作为房地产主管部门的住房和城乡建设部没有有效的把握，这就要求进一步加强中央房地产调控联席会议制度。各部门要各司其职，权责分明，确保中央各部门的协调配合，避免“九龙治水”人人参与监管，无人负最终责任的局面。“党的三大”还可以贯彻中央“按市决策”的精神，有条件地将房地产金融政策的调整权下放给地方金融管理部门，以保证地方金融管理部门配合地方政府，根据房地产市场的异常波动随时采取措施。

同时，在房地产调控过程中，地方政府需要做好以下工作:

第一，提高认识，把房地产健康发展作为行政管理的一个重要方面，把房价控制在合理水平，建设经济适用房，租贷并举，把“住而不炒”作为行政管理的核心目标之一。

二是确保房地产市场检测系统有效运行，实时掌握市场发展趋势，及时上报数据和指标，为两级政府调控提供依据。

第三，地方政府也可以考虑成立房地产调控委员会，由土地、住房建设、财税、规划、发展和改革等相关部门参与。同时，地方政府要加强与“三大”等地方部门的联系，保持沟通畅通。

第四，调控要及时，财税等调控政策要正常使用。市场不应该有剧烈的变化，但是政策已经晚了，甚至是无动于衷。我们可以借鉴香港特别行政区在这方面的经验。香港作为全球经济自由度最高的地区之一，在2009年至2015年的6年间，对房地产进行了7次调控。由于房地产市场变化迅速，波动较大，调控必须及时跟踪市场波动情况，不能等到问题严重才采取行动。要避免“急病遇上慢医”的现象，短期调控机制和长期调控机制并重。

第五，地方财政部门要积极配合地方政府，在地方调控体系中发挥主导作用。地方财政管理部门要充分认识到自己在房地产调控中的主要职责，积极维护地方房地产业的健康发展和金融安全，确保二者良性循环。

(作者是浙江博瑞资产管理公司副总裁)

编辑朱昱