开发银行政策性银行监管将“量体裁衣”

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值得注意的是，此次改革还提出建立资本约束机制，要求三家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制。

在后国际金融危机时代，监管当局和银行业应该把资本的质量和水平放在更高的监管位置。这一轮三大银行改革的核心内容之一是建立资本约束机制。加强三大银行资本监管的主要目的是促进三大银行增强抗风险能力，更好地支持和服务我国国民经济的重点领域和薄弱环节。

本报记者张木东

与商业银行相比，开发银行和政策性银行在战略目标、业务领域、市场角色等许多方面都有所不同。然而，在此之前，没有更高立法层次的法律、行政法规或规范性文件，《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》仅规定了对政策性银行金融业务的指导和监督。

11月15日，银监会颁布了《中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行监督管理办法》。作为2017年弥补监管体系不足的重点工作项目，上述三项措施以服务国家战略、实现可持续发展为导向，完善了开发性金融机构和政策性银行的法律法规，从规范公司治理结构、激励约束机制、责任追究制度、完善风险管理机制等方面，对三家政策性银行的市场定位、公司治理、风险管理、资本管理、内部控制、激励约束、监督管理等作出了明确规定。

“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济的能力”是党的十九大报告对金融业提出的要求，也成为包括政策性银行在内的改革方向。

加强针对性和差异化监管

1993年11月，中共十四届三中全会决定成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，开展政策性金融业务。20年来，三大开发银行和政策性银行在支持国民经济建设中发挥了重要的积极作用。

根据中国银行业监督管理委员会的数据，截至今年9月底，上述三家银行的总资产为25.12万亿元，各项贷款为17.41万亿元，支持“一带一路”建设贷款为1.42万亿元，支持京津冀协调发展贷款为1.24万亿元，支持长江经济带发展战略贷款为6.13万亿元，支持企业“走出去”贷款为2.36万亿元，支持企业“走出去”贷款为1.24万亿元

发展银行和政策性银行与商业银行有着显著的区别，完全适用后者的监管方法是不可行的，国际社会一直在探索适合当前政策性银行发展的可行方法。此外，多家机构的业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容都滞后于发展的需要，在一定程度上造成了银行业机构的管理漏洞。

市场长期以来一直呼吁政策性银行采取监管措施。早在2014年，时任中央银行南京分行行长的周学东在全国人大会议上就提出了加快政策性金融改革和监管的建议。他认为，政策性银行的政策职能和业务界限逐渐模糊，治理结构不完善，资本严重不足，风险补偿机制不完善。此外，还存在立法缺失、章程过时等问题。

银监会政策性银行司司长周敏圆强调，要从监管层面全面梳理和总结国家开发银行、进出口银行和农业发展银行20年来积累的有效经验和良好监管做法，以及国际发展金融和政策性金融的良好做法，弥补发展银行和政策性银行监管体系的不足。

资本约束机制首先被提出

值得注意的是，此次改革还提出建立资本约束机制，要求三家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制。

事实上，三大开发银行和政策性银行的资金来源高度依赖发债，缺乏稳定、低成本的资金来源，不利于提高抵御风险的能力，制约了其可持续发展。市场人士评论说，建立资本约束机制可以说是此次改革的核心问题。

“在后国际金融危机时代，监管当局和银行业应该将资本的质量和水平置于更高的监管位置。本轮三大银行改革的核心内容之一是建立资本约束机制。”银监会政策性银行司副司长徐庆红表示，加强三家银行资本监管的主要目的是促进三家银行增强风险抵御能力，更好地支持和服务中国国民经济的重点领域和薄弱环节。

具体而言，上述措施强调了资本监管四个方面的监管要求。首先，建立资本约束机制。三家银行应根据自身风险管理状况、业务特点和外部资本监管要求，建立资本管理制度、流程和政策，确保三家银行能够通过自有资本抵御和防范各种风险。第二，制定资本规划。三家银行应制定中长期资本规划，合理确定业务发展规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。第三，建立资本评估机制。这些措施明确要求三家银行每年至少进行一次内部资本评估。第四，建立资本补充机制。这些措施明确要求三家银行建立持续的资本补充机制，并要求三家银行建立动态的、可持续的、内生与外生相结合的资本补充机制。

强化政策性金融的定位

关于发展银行和政策性银行改革的讨论仍在继续。例如，有许多观点认为，发展和政策导向型金融应强调弥补某些领域的市场失灵。但是，目前三家银行大力发展的自营业务与商业银行的自营业务重叠，是否应该进行比例约束？此外，自营业务是否违反了三家银行的“政策”导向。

“从监管措施来看，我们仍未放松发展和政策导向。”一位主管说，盈利能力应该从整个法人的角度来看。允许自营业务对政策性业务进行适当补贴，可以减轻财政负担，使三家银行能够以优惠利率开展政策性业务。“目前的情况是，这三家银行已经开展了大规模的商业和自营业务，“一刀切”肯定会造成很大的问题。此外，各国的政策性银行通常也有混合业务。因此，关键是要控制比例问题。”他强调。

这种监管方式也反映了政策性银行定位的加强。例如，《中国农业发展银行监督管理办法》要求农业发展银行坚持政策性金融立场，在依法确定的支持领域和业务范围内开展业务。具体业务可分为两类:政策性业务和自营业务。对于政策业务，我们应该把重点放在评估遵守法律法规，履行我们的职责和服务于国家战略；对于自营业务，应重点评估风险管理、合规管理和可持续发展能力。对这两种业务的绩效评估应该淡化规模、增长和利润指标。绩效评价指标至少应包括国家政策执行情况、合规管理和风险管理，上述三项指标的权重应适当高于其他类型的指标。此外，《中国发展银行监督管理办法》还强调，中国发展银行应坚持发展金融的方向，按照依法确定的支持领域和业务范围开展业务，以发展业务为主，商业业务为辅。