商业银行代理国库模式的优化路径

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商业银行作为我国国库组织体系的重要组成部分，在完善国库组织建设、服务国家预算执行方面发挥了积极作用。截至2011年底，代理国库数量及其业务量分别占国库的28.1%和30.4%。目前，代理国库一般采用国库资金结算与会计核算分离的业务处理模式。该模式长期以来发挥了积极作用，不仅满足了国库会计的需要，也满足了国库资金实时清算的要求。然而，随着财税体制改革的深化和大数据技术的快速发展，其弊端日益突出。代理国库业务的处理模式值得进一步研究。

商业银行代理国库业务的处理

(一)业务处理系统。代理国库通常使用代理银行的国库会计系统(tbs)和资本结算系统来处理国库业务。其中，tbs系统不与支付系统连接，只用于处理国库收支业务的会计业务，生成各种预算层次的收支报表和会计报表。代理银行的资金结算系统用于国库资金的清算，包括各种税费基金的征收、各级预算收入基金的划转和支付以及国库资金的拨付。

(2)账户设置。为了满足会计业务和资金结算业务的需要，代理国库必须在代理银行的tbs系统和资金结算系统中设置一套独立的国库会计账户和国库资金结算账户。会计科目只用于会计业务，反映国库会计的结果。国库资金结算账户仅用于国库资金的收付、结转、调拨、存放等清算业务，反映了国库资金的实际流转情况。

(c)资本结算模式。在国库会计方面，代理国库主要依靠虚拟的介绍和呈现进行会计核算，会计核算结果间接反映了国库资金的清算情况。国库资金结算实际上是独立于会计核算的，从时间安排上看，两者之间没有必然的顺序和联系关系。

(4)会计档案管理。代理金库的会计档案分为会计档案和资金结算档案，因生产系统不同，按相关规定分别存储和管理。其中，代理银行柜台的资金结算档案等业务凭证统一存储和管理。

当前代理国库业务处理模式的弊端

(一)不能满足“国库账户”工作要求的。新《预算法》明确规定:“国家实行国库集中收付制度，对政府全部收支实行国库集中收付管理”，实质上是“一个国库账户”，即准确、真实地记录预算运行轨迹，及时、完整、全面地反映政府收支活动。

但是，目前代理资金业务的处理模式存在两个缺陷:一是代理银行不能将资金结算系统中的资金结算记录与其他许多业务记录分开；第二，tbs不能完整记录每笔资金的收支明细信息，也不能实现业务电子化。它不能通过磁介质与其他国库系统交换数据，也不能实现信息共享。

(二)不利于地方国库现金管理的深入发展。国债存量和财政存款是政府资金运行的两个常见指标。前者是指财政部门存放在国库中的财政资金，其中代理国库库存数据来源于tbs。后者是指各级财政部门在银行临时积累的各种金融存款，其中商业银行的数据来自其资金结算系统。具体到地方金融，商业银行存放的金融存款大约相当于商业银行要结算的国库库存和金融资金(随着横向联网业务覆盖率的提高，其规模可以忽略不计)。

根据规定，所有商业银行在第10天将政府存放的金融存款全额支付给中国人民银行，第10天结束时作为余额，代理国库库存数据每个工作日统计一次，因此两个指标不同步。地方国库现金管理的发展主要是基于对国库库存波动的预测，同时在某一时间点对货币市场的货币供应量波动有影响，因此这两个指标对其操作具有重要的参考意义。目前，地方国库现金管理已在部分省级财政进行试点，今后将扩展到代理国库。随着地方国库现金管理的深入发展，两个指标不同步的矛盾将日益突出。

(c)代理金库的监督效率低。首先，监管信息被扭曲了。代理国库资金结算独立于会计核算，两者之间没有必然的顺序和联系。同时，一些代理国库缺乏对资金结算和会计核算的统一管理，监管不力，在一定程度上影响了国库会计信息的质量，不能保证会计报表与资金结算中的“两个”信息一致。其次，监督手段落后。一方面，商业银行会计管理系统的设计注重业务处理的灵活性，加之业务量大、业务处理手段丰富，使得国库业务隐患难以发现；另一方面，商业银行之间在业务处理上存在许多差异，这就要求监管人员熟悉商业银行的业务处理和记账规则。然而，在实际工作中，监理人员的工作经验和知识水平有限，难以胜任监理工作。

(4)代理图书馆业务处理效率低。一方面，代理资金业务的处理过程包括两个阶段:tbs系统中的资金核算阶段和资金结算系统中的资金结算阶段，有些处理环节是重复的；另一方面，由于tbs系统本身的数据处理特点，手工操作环节多，资金转账环节多，风险高，多级上报，资金在途时间长，业务处理效率低。

代理国库业务处理模式的优化路径

目前，在大数据的背景下，社会各界对国库业务的电子化和自动化水平提出了越来越高的要求。自2013年起，中国人民银行财政部全面运行国库会计数据集中系统(tcbs)，会计数据在全国范围内统一存储和处理，真正实现了税收直接入库和预算收入“零上路”的目标。将代理国库的资金结算账户与代理银行的资金结算系统分离，将所有会计和资金结算业务接入tcbs系统，可以有效解决上述四个问题。

首先，中国人民银行建立了强大的国库业务处理电子平台。通过该平台，金融机构可以自动处理所有国库业务，记录收支明细信息，并自动接收、分发和共享处理信息，实现“一个国库账户”。二是会计和资金结算业务统一与tcbs系统相连，即各级政府财政资金直接集中在中央银行的资产负债表上，代理国库资金不再需要通过商业银行存放的金融存款集中，代理国库库存和金融存款两个指标不同步的问题不再存在。三是tcbs系统与风险监管系统无缝对接，实现了国库业务前、中、后会计监管的电子化和自动化，大大提高了监管效率。第四，tcbs系统数据的访问是在一个伞式结构中，各级国库直接与tcbs中心交互。代理国库省去了收入申报、汇款和手工转账环节，减少了手工收集和处理会计信息的时滞和误差，大大提高了工作效率。

我们建议代理金库应逐步与TCB连接，以有效加强代理金库业务的管理。完善银行业金融机构代理金库的准入和退出机制，有条件的逐步收回代理金库。同时，抓好以下四个方面。

(一)加强制度建设和检查监督。在制度建设方面，结合TCB的实际工作和业务处理特点，我们将指导代理金库针对TCB上线后的新情况、新要求，修订各种规章制度。同时，上级人民银行依托检查和风险评估，定期排查代理国库潜在风险，严格控制资本风险防控，加强代理国库业务风险控制。

(二)对代理国库业务进行规范化管理。从加强国库体系建设、细化岗位操作流程、统一商业银行检查标准、加强国库人员管理等方面入手。，建立了规范的国库会计管理制度。业务人员熟悉国库会计的任务、流程、时限和质量标准，从基础环节加强对国库业务风险的管理和控制，防范操作风险。

(三)建立国库人员激励约束机制。根据代理金库的岗位风险程度，建立绩效评估机制，尽可能覆盖所有金库工作。通过明确岗位责任制，落实岗位和业务流程各环节的内部控制责任，建立与责任相匹配的处罚机制。

(四)加强代理国库的应急管理。加强对代理金库应急处理的指导和管理，制定代理金库业务系统应急处理方案。检查系统应急预案的可行性，组织开展作为TCB应急备用系统的tbs应急演练，确保tbs在重大紧急情况下的正常可用。