着力加强基层国库监管

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国库监督是中国人民银行国库部门依据有关法律法规对国家预算收支业务的监督管理行为。近年来，随着国库信息化建设的不断推进，国库业务领域不断拓展，资金运作日益高效快捷。与此同时，国债资金的安全性也备受关注。传统的监管思路、方法和手段与国库业务的发展不相适应。因此，探索监管新思路，加强国库资金监管已成为基层国库工作面临的重要课题。

基层国库监管存在的问题

(一)国库监管思想固化。随着信息化程度的不断提高和无纸化国库业务的快速发展，道德风险已经成为影响国库资金安全的一个重要因素。对近年来国库发生的案例分析表明，这些案例普遍具有高技术、高风险、隐蔽性强的特点，传统的业务监管思维已不能保证国库监管的效果。

(二)国库监管缺乏权威性。主要表现是国库监管制度不完善。首先，该系统没有及时修订。随着国库信息化建设的加快，国库相关监管体系与国库业务发展不同步。例如，目前商业银行和信用社增加了国库集中收付业务，税收征管由手工操作转变为国库与银行横向联网。但是，《商业银行和信用社代理国库业务管理办法》的相关规定尚未修订，导致外部国库监管的重要制度内容滞后。第二，系统的可操作性不强。基层国库在实施监管时，发现一些制度条款难以执行。例如，《待缴库税款征收管理办法》规定各地税务机关缴纳税款的期限为3天，但在实践中，各地欠税现象普遍存在，国库部门既不能异地退税，也不能对税务机关进行相应处罚，无法启动国库监管。第三，该制度的法律效力不够。2011年财政部自行制定了《国库会计管理基本规定》等制度，大部分适用于内部管理，外部监管的法律效果不强。同时，国库的外部监管涉及金融、税收、代理银行等。但是，由于国库、税务、国库和银行的大部分文件和规定是单独发布的，缺乏联合约束力，国库监管的基础不完整，监管的权威性大大降低。

(三)国库监管的缺失。当前基层国库监管主要包括预算收入、支出、国库退出、纠正和资金往来，即侧重于对国库运行业务的监管。事实上，国库基金的运作还包括金融、税收、代理银行等。多年来的国债案例表明，一些国债基金风险是在业务发起人中形成的。财政部门进行监督时，由于履行职责范围的限制，不可能或只能对财政以外的业务进行监督。此外，目前国库监管主要集中在国库业务的运营和管理上，对系统R&D和运行维护的监管不够重视，导致业务来源和业务系统监管缺位，导致国库监管断裂，影响财政资金的全面持续监管。

(4)国库监管执行不力。首先，监管人员的素质不能满足现代国库监管的需要。随着网络信息化的普及，商业银行和信用社的国库业务基本实现了无纸化，国库监管人员在检查时面临着系统数据和电子文件。一些监管者不熟悉商业银行体系或对金融政策的掌握有限，导致国库监管效果不佳。二是落后的监管模式制约了监管工作的有效开展。目前的国库监管主要依靠人工读账和人工验票，监管思路仍处于原始的票据业务时代。虽然目前主仓库已经开发了事后监督系统，但是由于系统的很多功能还不完善，大部分业务都是基于人工审核的。至于外部监管的实施，基本上取决于监管人员的专业素质和实践经验，基层国库落后的监管手段已经成为制约国库监管的短板。

关于加强国库监管的思考

(一)提高认识，强化道德监督理念。首先，充分认识道德监督的重要性。就资金业务而言，人们不仅是操作者和管理者，也是系统开发者和维护者。基层国库应充分认识监督人民思想道德的必要性，将其作为国库监督的重要组成部分，树立只有管好人民才能做好事的监督理念。二是建立动态监督机制。建立道德监督指标，包括个人信仰、思想动态、生活习惯、家庭状况、爱好和兴趣等。实施国库监管时，通过个人访谈、问卷调查等形式获取被监管对象的第一手信息，尽早发现和处理出现的倾向性问题，避免带病上岗，消除潜在的财务风险。

(二)完善法律法规，增强监管有效性。一是建立国库监管法律法规，确保国库监管有法可依。以法律形式赋予国库对预算资金的监督权，明确界定国库的监督职能，确保国库的监督地位。同时，尽快修订和完善《商业银行和信用社代理国库业务管理办法》等相关国库监管规章制度，使之适应国库业务信息化发展的需要。要注重法律法规的可操作性，细化各类违规行为的处罚措施，确保国库监管有法可依、有章可循。二是实现信息共享，完善监管基础。打破传统的个人利益行为，建立财税库银信息互联机制，实现信息共享，联合发布国库业务相关文件和规定，使监管依据充分合理，增强国库监管的权威性和有效性。

(三)与时俱进，建立大监管格局。一是建立国库、金融、审计联合监管模式。打破传统的监督限制，人人扫门前雪，有计划地进行联合检查，避免问题和风险。同时，将各单位科技部门纳入监管队伍，加强系统R&D、运行维护的监管，弥补信息化条件下监管的不足，建立大监管模式，实现国库资金全过程监控。二是扩大国库监管范围，加大对财政资金使用的监管力度。对于金融资金的划拨，划拨凭证上标明的用途很少是不合理的，特别是目前商业银行集中支付业务开通后，代理银行先支付后清算，库端业务监管趋于弱化。扩大国库监管范围，监督财政资金使用，可以最大限度地保证资金安全，实现国库监管的全覆盖。

(四)依靠科技，创新国库监管手段。一是提高监事的整体素质。基层领导要高度重视国库监管，以精湛的业务和优秀的品行充实国库监管岗位的业务骨干。同时，要加强新知识、新业务的学习和培训，造就一批具有金融理论和高科技知识的新型国库监管人才，使监管执行力得以有效实施。二是发展国库监管制度。创新国库监管手段，构建覆盖内外监管的科学、完整、实时的大规模监管体系，实现监管体系和监管数据的共享，确保日常监管和日常监管的连续性，规范国库监管，最大限度发挥国库监管的有效性，保障财政资金的安全运行。