区域发展如何更协调（聚焦十九大报告?转向高质量发展阶段⑤）

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中国共产党第十九次全国代表大会报告强调“实施区域协调发展战略”。新时期区域协调发展的新格局是什么样的蓝图？本报记者专访了国家发展和改革委员会副秘书长、区域经济专家范恒山，解读跨区域协调发展的现状、问题和未来举措。

现状如何？

区域增长方式发生积极变化，区域协调发展新机制逐步建立

“十八大以来，中国采取了一系列重大战略和政策措施，着力缩小地区差距，取得了积极成效。”范恒山说，目前区域发展总体形势良好，区域发展协调性不断增强。

首先，贫困地区和一些欠发达地区的发展状况发生了显著变化。范恒山介绍说，目前，全国已确定14个集中连片特困地区，扶贫开发工作涉及870个县。通过“六项要求”、“五批”等有力措施，我们加大了扶贫力度，一些地区改变了落后状态，实现了快速发展。特别是这些地区的民生有了很大改善，一些困扰多年的民生问题得到了解决。

与此同时，东、中、西部地区的相对发展差距逐步缩小，区域增长方式发生了历史性转变。从2008年到2016年，中西部地区的经济增长率连续九年超过东部地区。范恒山认为，各地区的多头推进是地区发展的重大成就和积极变化。

此外，城市群有力地促进了经济增长，促进了若干经济增长极的形成，并加快了区域一体化进程。京津冀、长三角和珠三角这三大传统引擎的增长极依然显著。同时，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、广西北部湾经济区、重庆两江新区等中西部地区发展迅速，成为国家或地区经济发展的重要支撑。“在一些地区实现又好又快协调发展的同时，地区间的合作和联系也在增加。”范恒山表示，以长江中游省会城市武汉、长沙、合肥、南昌为例，建立了“决策-协调-实施”的紧密合作机制，取得了跨省住房公积金互认贷款、异地就医基本医疗保险即时结算等一系列合作成果。

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出“建立更有效的区域协调发展新机制”。范恒山说，近几年来，该地区已有一定的勘探基础，区际流域生态保护或水环境维护补偿机制和粮食主产区利益补偿机制取得了积极成果。与此同时，各种形式的对口合作与援助进一步扩大，相关机制不断完善。

挑战在哪里？

优势和劣势交织在一起，存在一些“困境”

“加大力度”、“深化改革”、“加快建设”……中国共产党第十九次全国代表大会报告中有许多关于实施区域协调发展战略的部署。范恒山说，这也从一个侧面表明，在区域发展格局不断优化的同时，促进区域协调发展还有很长的路要走，许多不稳定、不协调的问题需要解决。

“虽然东、中、西部地区经济增长方式的逆转在一定程度上抑制了差距扩大的势头，但地区间的实质性差距并没有明显缩小。”范恒山指出，如2006年人均gdp最高的上海是甘肃省的6.7倍，2016年人均gdp最高的天津是甘肃省的4.3倍，差距仍然明显。

与此同时，区域发展差异现象逐渐出现。据范恒山介绍，从“四大板块”来看，自2013年以来，东北地区的经济增长与其他三大板块越来越明显。虽然中西部地区的经济增速快于东部地区，但增速差距也在不断缩小。从板块内部来看，经济增长差距也在扩大，在经济总量中的比重呈现出“南方经济增长快，北方经济增长慢”和“南方上升，北方下降”的明显特征。在少数地区，甚至出现了“入不敷出”的状况，这种状况受到各种因素的支持，吸引外部资源的因素有限，外流加速，人口净外流，私人投资迅速下降。

这些现象都表明，区域发展的有利条件和不利因素交织在一起，有利趋势和不利条件并存范恒山认为，在对这些情况的深入分析中存在一些“困境”，这给下一步实施跨区域协调发展带来了挑战。

例如，资源支撑的发展与加强生态环境保护之间存在矛盾。范恒山分析说，一段时间以来，一些地区以牺牲资源和环境为代价发展经济。尽管它们取得了很高的增长率，但也带来了许多生态和社会问题。“我们不能再走粗放型发展的老路，必须把节能环保放在首位，但这必然会影响发展的速度和水平，给加快缩小地区差距带来困难。如何解决这个“两难”问题，需要崇高的地位和伟大的智慧。”范恒山说。

范恒山表示，仍有一些地区一方面与其他地方争夺资金和资源，另一方面搞区域封锁和市场分割，导致与外界的不公平竞争和无序发展，容易导致国内盲目发展和低水平重复建设，影响发展的可持续性。

此外，加快重点地区的发展需要必要的政策支持，而优惠政策很容易引发地方育种等重要的思考和比较；地方政府制定和实施区域规划的意识普遍增强，地方政府主要领导人的频繁更替往往导致既定规划无法“协调一致”……如何应对这些“困境”也影响到跨区域协调发展的进程。

如何解决？

核心是实行分类指导，用更加“双管齐下”的政策解决“两难”矛盾

范恒山认为，中国共产党第十九次全国代表大会的报告不仅指出了前进的方向，而且提出了促进区域协调发展的具体路径。要有效实施区域协调发展战略，善于用有效的“两个平衡”政策克服区域发展过程中的“两难”等各种问题，促进区域协调发展新格局的形成。

首先，它“以‘三大战略’为指导，以区域发展总体战略为基础。”

以“三个战略”为指导，核心是推进融合联动，推进重点突破。范恒山说，要按照中央的要求，推进“一带一路”建设、京津冀协调发展和长江经济带发展。关于“一带一路”建设，我们应以落实“一带一路”国际合作峰会论坛成果为指导，加快推进“五通”重大项目建设。在京津冀协调发展中，要缓解北京的非首都功能，继续把重点放在交通、生态和工业上，扎扎实实推进一批重大规划政策、重点项目和重大改革课题取得成效。高起点规划，高标准建设熊安新区，在认真编制总体规划和专项规划的同时，着力启动交通基础设施、绿化、生态修复和文化保护等一批重点项目，深化相关体制机制创新研究和政策设计。在长江经济带发展方面，我们将继续重点推进重点整治和水环境治理等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。

对于四大区域板块，中国共产党第十九次全国代表大会报告提出了“强化措施”、“深化改革”、“发挥优势”、“以创新引领”。范恒山认为，深入实施区域发展总体战略的核心是实施分类指导。进一步推进西部大开发，必须进一步加强基础设施建设，提高市场化水平，提升基本公共服务水平和生态支持能力；加快振兴东北等老工业基地，重点创新体制机制，深化开放合作；推进中部崛起，必须激活人才、科技、市场和资源优势，重塑区位优势；率先实现东部地区优化发展，要进一步增强开拓创新引领潜力，继续走在转型升级、制度创新和全面开放的前列。

“把区域总体战略和‘三大战略’有机结合起来，在更大范围内促进生产要素的自由流动，形成充分利用比较优势、东、中、西南、北协调发展的趋势。”范恒山认为，这是未来跨地区协调发展的“基础磁盘”。

另一个“平衡”政策是充分利用政府和市场力量。“政府应注重制定跨区域发展计划，降低基本公共服务水平，协调和促进区域合作；市场力量应在资源配置中发挥决定性作用，突破地区封锁和行政壁垒，促进各种生产要素的自由流动和优化配置。”范恒山认为，政府和市场两个轮子的协调运行有利于发挥各方积极性，解决无序发展和不公平竞争问题。

同时，我们要立足于“治标”和“治本”两个基本点。二者的结合可以整合强化外部支持和激发内部活力，解决盲目等待重要事物的问题。范恒山解释说，在治标措施方面，要注意解决当前地区发展中的困难和紧急矛盾，特别是加快解决突出的民生问题和薄弱环节；在治本方面，应注重培育区域自我发展的造血功能，通过强化人才转移和技术转移手段，构建可持续发展的产业体系和制度机制。

《人民日报》(2017年11月7日，第10版)