规范商业银行代理国库 集中收付业务

本篇文章2072字，读完约5分钟

2001年，中国开始建立以国库单一账户为基础，以国库集中收付为主要资金支付形式的财政国库管理制度。随着2015年新预算法的实施，明确规定“国家实行国库集中收付制度，对所有政府收支实行国库集中收付管理”。十多年来，各级商业银行作为国库集中收付业务的代理机构，越来越多地参与预算资金的收付操作。同时，也暴露出一些需要注意和进一步规范的问题。

商业银行充当国库的代理人

集中收付业务存在的问题

(一)法律法规没有明确规定其经营活动的权利和责任。目前，限制国库集中收付业务的主要依据是1985年颁布的《国库条例》、2001年颁布的《商业银行和信用社代理国库业务管理办法》和2003年颁布的《中国人民银行法》。前者规定，中国人民银行国库有权“监督检查收款单位和收入机构收取的款项是否全部按规定缴入国库，如发现违法支付，应及时查处”；中间人只监管代理国库和国库岁收业务；后者规定国库有权监督“中国人民银行作为国库管理人的行为”。上述独家国库集中收付业务的相关规定仍在空怀特。

(2)非税收入不及时缴纳是正常的。随着全面预算管理的纳入，非税收入的征收规模日益扩大。按照规定，财政部门收到的预算收入，应当使用“财政待结算资金”科目及时核算，但《财政专户管理办法》也允许开设财政专户，用于管理和核算缴入国库单一账户的非税收入。目前，非税收入直接缴库尚未完全实现，各地仍普遍采用滞后的入库模式，先收至代理行开立的财务专用账户，再根据财务部门的定期或不定期指令缴库。

(3)“先付后清”的模式削弱了国库监管的制衡。目前国库集中支付业务实行商业银行“先垫付后清算”的代理模式，导致财政资金的申请、拨付和使用分散管理。财政部对预算资金的监管只能通过代理银行提供的相关凭证和清单来检查清算金额，但无法有效控制资金使用的合法性和合规性，难以实时监控金融资金的操作风险。新预算法赋予财政部的监督职责被削弱了。

(4)财政专户资金的沉淀加剧了资金的体外循环。各类财政专项资金从国库拨付到财政专户后，根据财政部门的指令，不时进行逐一拨付。这些资金长期存在于专用账户中，数额较大，且分配独立，容易导致大量资金被存入或存入商业银行，形成事实上的“第二国库”。一些地方的财政专户余额一度甚至高于国库库存。金融专用账户的过度开放，使得资金滞留在国库之外的问题更加严重，这势必加剧金融资金的体外循环，超出国库风险控制的范围。

商业银行充当国库的代理人

阻挠集中收付业务行为

(一)国库监管体系建设滞后于业务发展。现行国库监管的主要依据是1985年颁布的《国库条例》，该条例在过去30年中没有得到修改和完善，对违反代理国库新业务的行为缺乏明确的处理规定。2014年新修订了《预算法》，但《预算法实施条例》的修订尚未完成，原有的具体规定没有明确规定国库在商业银行国库集中收付业务中的权责、范围和手段，导致对商业银行违规行为缺乏处罚依据。

(二)国库集中支付制度存在固有缺陷。受2001年国库单一账户制度改革初期客观条件的限制，大多数地方采取了选择商业银行作为代理的过渡模式，这直接导致了历史遗留问题，如收支过渡账户过多、预算资金体外循环等，长期以来一直难以有效解决。近十年来，流入财政专户的非税收入也呈现增长趋势。然而，现实中，人为控制非税收入缴库进度的行为主体大多是地方政府部门，而国库部门往往“无力”监管。

(3)信息共享机制仍需完善。目前，财政部门收取的非税收入业务尚未完全接入国家财税库银横向联网tips系统(注:目前仅限于部分地区试点系统联网)，无法与国库实时共享数据和信息，国库无法有效监控其收取的非税收入，督促非税收入及时缴库的力度相对不足。同时，更新的涉税行业法规信息往往缺乏主动沟通渠道，降低了国库对审计依据把握的准确性。

(4)财政专户管理仍存在漏洞。目前，商业银行有大量的金融账户是过去由金融部门留下的，资金存放量很大。虽然近年来制定了严格的财政专户管理制度，但设立专项账户的条件已经收紧，财政专户也陆续清理完毕，效果并不理想，仍有大量专项账户资金未纳入国库管理。

改进对策和建议

(一)完善国库监管制度，完善相应的法律法规。建议尽快出台新的《预算法实施条例》，修订完善《国库条例》及其实施细则。顶层制度设计应赋予国库监督财政资金的权力，细化监督的目标、职责、范围和手段，制定可操作性条款和配套处罚规定，明确国库和其他相关部门在预算收支执行中的权责关系和法律监督程序，确保国库监督有法可依。

(二)优化国库资金收付流程。一是根据新预算法的要求，逐步取消财政专户和非税收入财政汇缴户，依靠tips联网系统将非税收入直接缴入国库单一账户。二是改革目前商业银行“先支付后结算”的集中支付业务模式，有条件的应尽快恢复，并优先考虑直接办理国库集中支付的模式，加快实现真正的国库集中支付制度。

(3)加强财政专户管理。要继续大力清理财政专户，大幅度减少专户数量和资金数额，建立财政国库共同监管的专户管理信息系统，动态监控专户和资金的开立、变更和注销，防止资金从国库体外循环中流失。