美国金融稳定监管委员会对我国的启示

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全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委员会”)，加强金融监管协调，弥补监管不足，加强宏观审慎管理和系统性风险防范。作为我国金融监管体制改革的一项重要举措，成立财务委员会意义重大。但与此同时，财务委员会作为一个“新生事物”，要想取得良好的运行效果，仍有许多难题亟待解决，其职责、成员和组织结构需要尽快明确。在这方面，美国金融稳定监管委员会(fsoc)的运作实践可以为中国金融监管委员会提供重要借鉴。

fsoc成立的背景

在2008年金融危机之前，美国长期实行“双层多头”监管体系。在这种制度安排下，联邦和州金融监管机构有权监督金融活动，并且有许多金融监管机构实施监督活动。美联储、货币监管办公室、联邦存款保险公司、证券交易委员会和其他监管机构监管商业银行、投资银行、保险公司等。根据自己的职权。本质上，它仍然是一种单独的监管模式，没有单一的监管机构负责监管协调和控制金融体系的整体风险。然而，随着混业经营的加速发展，金融业务出现了跨行业、跨市场的现象，原有的分业监管模式已不能满足防范和控制金融风险交叉感染的需要。监管真理空与监管规则的不一致导致监管套利急剧增加，监管体系的有效性大大降低，系统性金融风险不断积累，最终导致金融危机的爆发。

针对危机中暴露出的以往金融监管体制的重大缺陷，美国在深刻反思和总结的基础上，对原有的金融监管安排进行了一系列大刀阔斧的改革。改革成果体现在2010年7月通过的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(以下简称《多德-弗兰克法案》)中，该法案长达800多页，改革措施涉及美国金融业的方方面面。作为美国弥补其监管缺陷的一项重要措施，该法案决定成立一个全新的金融监管机构——金融稳定监管委员会，直接向国会负责，以促进监管协调，加强宏观审慎监管，更有效地识别和监控系统性金融风险，维护金融稳定，防范系统性金融危机。

金融稳定委员会运行机制分析

(1)职责定位

根据《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)，金融稳定委员会有三项法定职责:第一，识别影响美国金融稳定的风险，这些风险可能源于重大金融危机或金融破产、大型关联度高的银行控股公司或非银行金融公司的业务运营，也可能源于金融服务市场以外的其他领域。二是培育市场纪律，消除股东、债权人和其他利益相关者对政府援助的不当期望。第三，积极应对危及美国金融体系稳定的潜在风险。

为有效履行上述职责，维护金融稳定，金融稳定委员会受权开展以下活动:一是促进监管协调；二是加强数据收集，促进信息共享；三是指定非银行金融公司接受统一监管；第四是识别具有系统重要性的金融市场工具；第五，建议实施更严格的监管标准；第六，拆分存在“系统性风险”的公司。

(2)人员构成

Fsoc由15名成员组成，在人员构成方面有广泛的代表性，包括联邦金融监管机构、州金融监管机构和社会独立机构的负责人。其成员可分为两类。第一类是10名有投票权的成员，即财政部长(同时也是金融稳定委员会主席)、联邦储备委员会主席、货币监管办公室主任、消费者金融保护局局长、证券交易委员会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用合作社管理委员会主席以及一名由总统任命的独立保险专家，任期六年。第二类由五名无表决权的成员组成，他们主要从事金融服务公司的咨询工作，即金融研究办公室主任(财政部内新设立的一个部门)、联邦保险办公室主任、由各州保险委员会任命的一名州保险监督员、由各州银行监管机构任命的一名州银行监督员和由各州证券监管委员会任命的一名州证券监督员，他们的任期均为两年。

(3)组织结构

Fsoc在组织结构上采用多级委员会模式。具体而言，金融稳定委员会下设代理委员会，由金融稳定委员会成员机构的高级官员组成，主要负责协调金融稳定委员会的日常事务，协助金融稳定委员会进行风险监控和识别具有系统重要性的金融公司或金融市场设施，协调和监督各专业委员会的工作等。

代理委员会下设五个专业委员会，即数据委员会、金融市场设施委员会、非银行金融公司认证委员会、监管和处置委员会以及系统风险委员会。各会员机构可自行选择一名或多名员工加入专业委员会，同时确保相应的候选人具备履行职责所需的专业知识。

(4)议事规则

fsoc及其下属各级委员会采用会议决策制，经主席或委员会多数成员提议，每季度至少召开一次会议。自fsoc成立以来，其年会一般为10-12次，其代理委员会每半个月左右召开一次会议。除另有规定外，本会及其各级委员会之决议，均以现任会员之多数票通过。

fsoc开展的主要工作

(1)识别具有系统重要性的非银行公司和金融市场工具

1.非银行金融公司。Fsoc负责识别具有系统重要性的非银行金融公司，被识别的非银行金融公司必须接受美联储的统一监管，并符合更高标准的审慎监管要求。近年来，fsoc持续改进已被认可为一种程序和标准，每年都将持续开展认可工作和认可后的再评价。到目前为止，已有四家非银行金融公司被确定为需要严格统一监管的公司，即美国国际集团、通用电气资本公司、保诚金融集团和都市人寿保险公司。

2.金融市场设施。如果fsoc认为金融市场工具的失败将导致重大流动性或信用风险，它有权认为金融市场工具具有系统重要性，并要求它们接受更严格的监管标准。2011年7月，fsoc发布了系统重要性金融市场工具识别标准和程序，并于2012年5月首次开展了识别工作。迄今为止，已有八家金融市场机构被认定为具有系统重要性，即支付清算公司、cls银行国际、芝加哥商品交易所、存款信托公司、固定收益清算公司、ice衍生品清算公司、国家证券清算公司和期权清算公司。上述金融市场设施主要作为中心交易对手参与现金、证券和衍生品交易的清算活动，在市场中占据重要地位。

(二)促进监管协调，统一监管规则

1.推动制定信贷风险保留的监管要求。为统一推进资产支持证券信用风险保留监管要求的制定，fsoc协调美联储、联邦存款保险公司、证券交易委员会等多家成员机构组成机构间工作组，共同推进监管要求的制定，解决资产支持证券承销市场严重的道德风险和发行标准恶化问题。

2.促进沃尔克规则的实施。多德-弗兰克法案第619部分要求实施沃尔克规则，该规则禁止银行从事自营交易，并限制银行对对冲基金和私募股权基金的投资。由于“沃尔克规则”(Volcker Rule)对银行业的业务模式和业务战略有很大影响，fsoc在推进“沃尔克规则”(Volcker Rule)实施的过程中，与成员机构进行了大量的监管沟通和协调，以确保监管要求的一致性。

3.推动加强对货币市场基金的监管。2008年的金融危机暴露了货币市场基金在投资者挤兑情况下的脆弱性，货币市场基金的风险容易交叉感染，最终影响金融稳定。为了消除货币市场基金在面临挤兑风险时的结构脆弱性，fsoc提出了货币市场基金改革的政策建议，以加强对货币市场基金的监管。

(3)风险监控和研究

1.持续进行风险监控。Fsoc持续关注金融市场发展，跟踪监控金融风险，审慎评估各类风险事件。过去几年，fsoc认真分析了欧洲主权债务风险、全球低利率风险、libor制定程序缺陷、新兴市场国家经济增长、网络安全等风险事件，以规避潜在风险。

2.对资产管理行业进行专项风险研究。自2014年以来，fsoc持续跟踪分析资产管理行业的发展，密切关注其潜在风险，对其流动性、赎回、杠杆运用、期限错配、清算和处置等进行了详细深入的研究。，并于2016年发布了资产管理行业风险识别报告。

fsoc对我国财务委员会的启示

(1)推进立法建设，完善顶层设计

目前，我国财务委员会的设立和运作没有明确的法律依据，其自身的章程和规则还处于制定阶段。因此，为确保财务委员会的权威性和顺利运作，建议加快立法建设，尽快完成自身章程的制定，使财务委员会的工作能够依法依规开展。

(二)在成员方面，应当具有广泛性和代表性

首先，“一线、三会、一局”是我国主要的金融监管部门，其各自的负责人自然应该是财务委员会成员；其次，为了加强货币政策、审慎监管政策、财政政策和产业政策的协调，建议财政部、国家发展和改革委员会、商务部等部门的负责人参加；第三，建议吸收地方财政管理部门和社会学家的代表，一方面可以促进中央和地方政府在财政监督方面的分工与合作；另一方面，它有利于提供独立于各部门利益的客观意见。另外，为了增强财务委员会的权威，保证监督协调的有效开展，建议财务委员会主任由国务院领导同志担任。

(3)明确责任，关注系统性风险

随着我国金融混业经营的不断发展，现有的机构监管模式逐渐难以有效应对日益复杂的跨金融风险。与此同时，随着大型关联度高的金融控股集团的出现，系统性风险的防范亟待解决。有鉴于此，财务委员会应重点防范系统性风险和跨领域风险，推动制定跨领域金融服务的统一监管标准，并认真评估目前处于真正空.地位的金融控股集团一旦发现它们具有系统重要性或对金融稳定有潜在威胁，就应该将其纳入更严格的监管框架。

(4)完善组织结构，确保高效运行

中国财务委员会可以借鉴fsoc的委员会结构模式，根据工作重点设立由不同层次成员组成的专业委员会，充分利用成员机构的人力和智力资源，考虑建立独立的数据分析和研究机构，为财务委员会提供进一步的技术和决策支持，确保其有效履行法定职责。

(作者:中国社会科学院金融研究所)