经济日报：警惕伪PPP项目兴风作浪

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经济日报中国经济网记者林火灿

Ppp在解决政府投资项目资金短缺和提高投资运营效率方面发挥着越来越突出的作用。但是，目前ppp模式在中国仍处于探索阶段，项目落地率有待提高，落地速度有待加快；一些项目的标准化和创新性不强等问题日益突出。与此同时，一些“伪ppp”项目逐渐浮出水面-

在地方财政收入压力和债务风险不断加大的背景下，ppp(政府与社会资本的合作)在解决政府投资项目资金短缺、提高投资运营效率方面发挥着越来越突出的作用，已经成为地方政府促进经济增长的重要切入点。

但是，从工作开展的角度来看，ppp项目在国内的落地率仍需提高，落地速度需要加快；一些项目的标准化和创新性不强等问题日益突出，一些“伪ppp”项目逐渐浮出水面。

专家表示，目前ppp模式在中国仍处于探索阶段，要加快改革步伐，调动各方参与的积极性；还要进一步加强监管，避免“伪ppp”的搅局，使ppp在稳定增长、推进改革、调整结构、造福民生、防范风险方面发挥更大作用。

公私伙伴关系项目的着陆率需要提高

不久前，财政部ppp中心发布了ppp综合信息平台项目库季度报告。据报道，截至今年3月底，根据财政部的有关要求，已有12287个项目被纳入项目库，累计投资14.6万亿元。其中，已签约项目1729个，投资2.9万亿元，落地率34.5%；图书馆有700个国家示范项目，累计投资1.7万亿元。

"总体而言，ppp项目的落地率得到了进一步提高，空房."交通银行金融研究中心高级研究员刘学智表示，ppp项目在中国的签约速度相对较慢，一些项目被忽视。其中一个根本原因是，ppp项目作为一种新模式，还处于探索过程中，迫切需要找到项目各方的利益。

刘学智进一步分析，过去我国大量的基础设施和公共服务项目大多通过地方政策性融资平台进行投资，有些项目主要由项目公司投资。现在，ppp模式是基于公私合营公司。在ppp模式框架下，无论是项目合作关系、盈利模式，还是政府部门和私人部门各自的角色，都需要在实践中逐步探索。

国家治理协同创新中心研究员杨认为，ppp模式尚未建立有效的市场化委托代理机制，招投标机制仍有待进一步完善。从资金角度看，政府受融资平台整改和债务压力的限制，配套资金不及时到位，民营企业融资难、融资贵的问题没有得到有效解决；从金融创新的角度来看，ppp项目在推广过程中仍然缺乏更有效的组合创新产品，影响投资效率。此外，一些地方政府部门在ppp项目推广中服务意识薄弱，甚至有不作为的现象。这些因素影响了ppp项目的实施。

中国人民大学崇阳金融学院访问研究员董希淼表示，中国ppp项目的主要问题在于顶层设计。目前，国家发改委和财政部都有一套ppp项目管理办法，但口径不完全统一。最重要的是，关于社会资本利益法律保护的相关立法还需要进一步完善，迫切需要激发社会资本的积极性。

专家指出，从签约情况来看，ppp项目正处于逐步发展和完善的过程中，项目签约率从一年前的不到20%上升到现在的近35%，这是一个明显的进步。

伪购买力平价现象必须得到治理

目前，许多地方都有巨大的投资需求和冲动，但也有真实的债务压力。从这个角度来看，ppp应该是地方政府解决投资项目资金短缺问题的重要途径。但是，也有一些地方过于依赖ppp模式，在定价机制和约束性条款没有协商的情况下，出现了“先项目后立法”的现象。

财政部ppp中心主任焦小平指出，在ppp改革过程中，一些地方简单地将ppp作为政府新的融资手段，政府变相借钱，背离了ppp改革的初衷，扰乱了经济秩序，增加了金融和金融风险，造成了巨大危害，必须坚决予以制止。

“近年来，一些地方通过ppp项目政策从事投资活动，甚至将一些纯粹的商业项目纳入ppp模式，表明片面追求投资和gdp增长的传统思维没有改变。”刘学智表示，这种做法不仅不符合政府与社会资本合作的初衷，而且导致大量公共服务项目难以实施，影响了ppp模式的推广，甚至导致寻租和违规行为。地方融资平台清理后，也有一些地方将ppp模式作为一种新的融资方式，通过ppp项目实施变相融资存在风险。

董希淼还认为，由于地方政府融资平台的债务全部或部分纳入地方政府债务，财政部对地方政府的预算约束越来越“硬”，许多地方政府将ppp模式作为替代地方融资平台的重要渠道。这可能导致一些“假”社会资本参与ppp项目，这不仅不能获得公私合作的聚集效应，而且实际上推高了地方政府债务杠杆，软化了地方预算约束。

更值得注意的是，“伪购买力平价”现象目前非常突出。例如，表面上，它是购买力平价。事实上，只有国有企业才变相进入ppp项目；例如，在一些ppp项目中，运营和管理风险全部由政府承担，社会资本不承担风险。

刘学智认为，“伪ppp”模式只是简单地将ppp视为政府的一种新的融资方式，风险几乎完全由政府承担，政府承担全部责任，因此项目各方缺乏合理的风险分担机制。与此同时，一些企业参与ppp项目是为了获得份额，或者目标不是项目本身，而是为了赢得与政府的关系并抓住机会接管其他项目，而根本没有建立政府与社会资本之间的平等关系。第三，许多ppp项目都是中长期项目，特别是没有固定收入来源的公共设施和公益项目，缺乏中长期合作机制，对短期企业“无利可图”，导致大量项目进展缓慢。

恒丰银行研究所宏观经济研究中心主任蔡皋表示，“伪购买力平价”将掩盖地方政府的真实债务水平，因此地方预算约束无法真正得到强化。因此，防止“伪ppp”现象，关键是加强顶层设计，建立中央政府统一的ppp项目监管机制，明确社会资本的范围。

杨表示，“伪ppp”很容易导致ppp项目的泛滥和低效，导致项目半途而废、豆腐渣工程和未完工的建筑，最终将拖累经济和社会发展。要防止“伪ppp”，关键是要做好监督和评估工作，不仅要监督ppp项目的招投标，做好项目交易商，还要监督ppp项目的实施和建设，做好后评估工作。

让ppp模式更好地发挥作用

经过三年多的探索，中国ppp“五位一体”体系已经初步建立；统一的ppp市场结构初步形成；改革的综合牵引效应显现。Ppp改革在全面深化改革中发挥了先锋作用，推动了行政体制、金融体制和投融资体制的改革。中国也已经成为世界上最大的区域ppp市场。

“ppp模式应用广泛，突破了民间资本参与基础设施项目的各种限制，具有良好的未来发展前景。不过，由于仍处于推广和探索阶段，仍有许多工作要做。”刘学智说道。

刘学智建议，首先，要统一各方的思想认识，正确实施ppp项目，避免“伪ppp”现象。二是要建立完善的制度体系。在基本公私伙伴关系制度的基础上，通过探索和实践，不断完善相关法律法规，完善税收、土地、价格、融资等相关配套制度和政策。三是探索建立利益共享和风险共担机制，根据项目特点制定合理的政府和企业责任分担机制，实现投资风险和利润分配的平衡。第四，针对大量短期内缺乏利润收入的公共设施和公益项目，通过认真计算和分析，可以设定政府回购期限和价格，提升社会资本积极性。第五，加强专业机构和人才队伍建设。作为一种新的项目模式，公私伙伴关系需要法律、金融和金融方面的复杂专业知识，并需要专门机构和人才团队提供技术指导和政策支持等专门服务。

董希淼指出，要使ppp模式在中国真正发挥其应有的作用，必须完善顶层设计，建立统一的法律法规和监督机制并严格执行，树立地方政府对ppp项目的法律合规意识。同时，相关部委要将ppp项目纳入审计范围，并采取严格的奖惩措施，避免地方政府以ppp项目替代地方融资平台，加剧地方债务风险。

杨认为，ppp的关键是在基础设施、新兴产业、国防和民用技术集成等资本密集型领域进行定位和规划。同时，要加快完善制度体系，加快立法，明确规则，继续加大“配送服务”力度，优化市场环境。

(编者:马