推动 “三去一降一补”任务的重点与举措

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要去产能，就必须抓住处置“僵尸企业”的时机，防止已经解决的产能过剩死灰复燃；去库存化应与人口城市化有机结合，重视互联互通和建设；走向极端应以降低企业杠杆率为首要任务，规范政府借贷行为；走向极点应以降低企业杠杆率为首要任务；为了降低成本，必须有效促进积极的税收清算，降低制度交易成本；要努力弥补民生、体制和基础设施的不足。

智囊团观点

孙飞

2016年底召开的中央经济工作会议强调，2017年经济工作要坚持稳中求进的总原则，深化供给结构改革，在“三比一、一减一补”任务上取得实质性进展，着力解决当前供求关系中产能过剩、库存过剩、杠杆率高、成本高、短板约束等重大结构性失衡问题，为经济可持续发展扫清障碍、积聚动能。

去产能:把握“僵尸企业”的处置

在去产能方面，会议强调，要继续推进钢铁、煤炭等行业解决产能过剩问题，抓住处置“僵尸企业”的重点，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推进企业并购，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。有必要防止已不复存在的过剩产能重新浮出水面，同时，通过市场和法治，做好其他产能过剩行业的产能清除工作。

具体实施应把握四个关键点。

首先，我们应该抓住“僵尸企业”的牛鼻子。着力突破僵尸企业债务重组、人员安置和资产处置三大瓶颈，有效运用市场化和法治化，有序推进失能企业破产清算和破产重组。要努力破除“政府、银行、企业”的利益纠葛，充分发挥地方政府的主导作用。以“为生存而切除肢体”的气魄，切断企业的“输血”管道，切断水电，吊销执照，彻底分离“死而不僵”的生存状态。

二是完善标准定义，依法治理。加强安全标准和落后产能标准的界定，严格执行环境保护、能源消耗、质量安全等相关法律法规和标准，切实依法行政，严格执法，强化责任追究。充分发挥政府和社会平台的有效监管功能，加大企业违法违规成本，将各种产能削减要求标准有效内化到企业管理中，逐步建立长效治理机制。

第三，我们应该把重点放在防止产能过剩的复苏上。产能不足企业的复产增产现象会形成严重的负激励，应及时监管并重视验收，利用现代信息技术工具构建“产能落后、产能非法、产能不安全”的追溯平台。特别是在钢铁和煤炭行业，建立和完善工业产能利用率调查制度，形成完整的工业产量和产能利用率监测体系。要降低生产能力，不仅要抓正面典型树的标杆，还要严惩反面典型。

第四，以钢铁和煤炭降容为主线，做好扩能降容工作。要以企业为主导，中央政府和地方政府共同推进，通过市场化和法治化，做好其他产能严重过剩行业的产能转移工作。同时，容量管理不仅要遵循法治，还要注重市场和业务逻辑。按照清仓的原则，水泥、电解铝、平板玻璃的落后产能已从市场上撤出。

去库存化:应与人口城市化有机结合，重视互联互通和建设

在去库存方面，会议强调，要坚持分类监管，因地制宜，重点解决四线城市房地产库存过多的问题。要把去库存化与人口城市化结合起来，改善四线城市与特大城市的基础设施互联互通，提高四线城市的教育、医疗等公共服务水平，增强农业转移人口的吸引力。

在实施层面应把握四个关键点。

首先，实现去库存化和人口城市化的有机结合。要更好地将去库存化与促进1亿农业人口的市民化、棚户区改造、保障性住房建设、住房租赁市场的建立和完善结合起来，重视必要的金融支持政策和住房保障政策，开放房地产存量的“流出口”，创新存量房地产流通渠道。

第二，重视互联互通，振兴实体经济。加快四线城市与特大城市互联互通基础设施规划建设，依托四线城市教育、医疗、文化等公共服务均等化水平，提升农业转移人口吸引力。同时，加快推进四线城市实体经济建设，加快城市和区域间的产业转移和整合，加快城乡流通一体化进程，创造更多就业岗位，通过各级人才集聚和劳动力要素转移，支持和扩大购房需求。

三是加强住宅需求预期管理，抑制投机需求。地方政府应积极加强对市场房价的预期管理，加强信息引导，惩治违法行为，合理引导预期，稳定住房消费。坚决从税收、金融、土地等方面抑制住房投机需求，支持正常住宅需求。

第四，做好顶层设计，建立长效治理机制。立足当前经济社会发展大局与房地产供求结构性失衡的突出矛盾，做好房地产开发的长远规划和顶层设计，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基本制度和长效治理机制。

走向极点:以降低企业杠杆率为首要任务，规范政府借贷行为

在摇摆方面，会议强调，在控制总杠杆率的前提下，降低企业杠杆率应该是重中之重。要支持企业债转股的市场化和法制化，增加股权融资，强化自身债务杠杆约束，降低企业杠杆率。规范政府借贷行为十分必要。

在实施层面，我们应该把握以下四个关键点。

首先，降低企业杠杆率是当务之急。加快企业向市场化、法制化债转股转型，鼓励企业尝试债务融资工具创新，不断优化债务结构；深化金融体制改革，优化融资结构，增加股权融资，提高直接融资比例，有效控制企业杠杆率。

第二，把防范金融风险放在更加重要的位置。有必要将去杠杆化与金融风险防范结合起来，将金融风险防范放在更加重要的位置。要规范各类融资行为，狠抓金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延，加强风险监控和预警，妥善处理风险案件，坚决守住系统性和区域性金融风险不发生的底线。

第三，规范政府的借贷行为。要有效抑制地方政府投资冲动，建立大型项目政府投资示范体系，完善重大项目和重点项目投资审批机制，规范地方政府投资行为。要做好地方政府债券的存量互换工作，完善全口径政府债务管理，完善地方政府债券发行方式，高度重视地方政府债务风险防范。

四是把降低企业杠杆与国有企业改革结合起来。一方面，国有企业改革有助于完善现代企业制度，建立权责明确、有效制衡的决策执行监督机制，强化企业自身的财务杠杆约束，有效控制企业的杠杆率。另一方面，要加快企业混合所有制改革，吸引社会资本参股，扩大国有资产总规模，或者优先安排资金充足的企业还债，这些都可以显著降低国有企业的资产负债率。

降低成本:有效促进正税的支付，降低机构交易成本

在降低成本方面，会议强调应努力降低税收、费用和要素成本。要降低各种交易成本，特别是机构交易成本，减少审批环节，降低各种中介评估成本，降低企业能源消耗成本，降低物流成本，提高劳动力市场的灵活性，促进企业降低成本，提高效率。

实施层面应把握以下四个关键点。

一是深化税制改革，切实推进税收征管。进一步完善税制顶层设计，优化和简化税制，深化减税和清收改革，扩大积极财税政策的发挥，以政府收入的“减”换市场活力的“增”，确保营改中各企业税负减轻。

第二，积极剥离冗余监管环节，降低机构交易成本。积极有序推进专业化、标准化、规范化、社会化的职业水平评估，进一步依法取消职业资格许可和认证，剥离检查、认证、校准和评估等各种不必要的环节，降低企业的制度交易成本。

三是创新制度和机制，降低生产要素成本。我们应该以供给侧结构改革为出发点，增加特许经营行业的供给主体，进而降低企业支付的垄断成本；进一步深化生产要素市场化改革，降低土地使用、就业、房屋租赁、电力能源等生产要素成本；加强企业创新中的知识产权保护，不仅可以稳定预期投资回报，还可以降低技术创新成本。

第四，注重改革，提高质量和效率，降低内部管理成本。加快建立和完善现代企业制度，完善企业内部预算机制，构建精干高效的组织体系和激励导向的考核体系。注重实施内部化市场管理和标杆管理，不断发现差距，弥补不足，有效降低企业内部经营成本。

弥补短板:努力弥补民生、制度和基础设施的“短板”

在弥补不足方面，会议强调，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节以及人民群众迫切需要解决的突出问题入手，既弥补硬缺点，又弥补软缺点，既弥补发展缺点，又弥补制度缺点。

在实施层面，我们应该把握以下四个关键点。

首先，要努力弥补民生的不足。围绕“看病贵”、“上学难”、“房价高”等关键领域的核心问题，全面深化改革，加大投入，进一步推进公众反映强烈的教育、医疗、住房等公共服务均等化。

第二是弥补系统的软“缺点”。要进一步明确政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时也要充分发挥政府的有效作用，适度有效地监督，避免市场失灵，激发市场活力和创造力，有效地解放和发展生产力。

第三，应该努力弥补基础设施的不足。着力加大信息、网络、数据等领域基础设施建设投入，搭建新技术、新产业、新业态基础设施平台，加大农业、农村、水利、生态环境保护等领域基础设施建设投入，有效保障农村公共服务供给，弥补社会发展不足。

第四，突出重点项目和重点项目的规划与实施。要把重点放在人民迫切需要解决的突出问题上，着力启动一批具有包容性、基础性和战略性的短板项目。在筹资层面，要充分发挥政府财政资金和国有资本的引导作用，调动社会资源，充分调动民间资本参与短板建设的积极性。

(作者:国家行政学院经济教学与研究系)