去产能亟待处理好三对矛盾

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“去产能”已进入新阶段，工作重点可从消除过剩产能调整到促进产能结构优化:不仅要消除落后、退出低效，还要集中资源高效发展；深化市场体制改革，让“数据说话”取代“政府叫嚣”，让市场发现价格，让企业参与治理。

鄢国观点

周建起

总体而言，钢铁和煤炭行业市场的内需已经结束了大幅下滑的趋势，但仍没有根本好转，只有相关政策措施有效抑制了国内产出，市场供求结构趋于稳定。2016年，中国粗钢表观消费量同比仅增长2%，但产出同比仅增长1.2%，落后于消费增长率0.8%。2016年1月至11月，全国煤炭消费量同比增长-1.6%，原煤产量同比增长-9.4%，增速落后消费增速7.8个百分点。2016年，国内钢材出口同比下降3.4%，同比下降23.4个百分点。其中，有国际贸易摩擦的影响，但更多的是国内价格上涨的驱动力。那一年，煤炭进口同比增长25.2%。

在下一阶段，“去能力”必须处理好三对矛盾

三大矛盾是:“去产能”继续推进

市场供给的中长期部署和短期收紧

趋势之间的矛盾；减少无效供应，

增加有效供给和降低效率的目标很难实现，

高效与困难的矛盾；市场

法治下的“去能力”原则与行政之手

节在现实的矛盾中起着主要作用。

处理好长期配置“去产能”和短期市场供应趋紧的矛盾。中国钢铁和煤炭行业不再面临总量过剩的问题，但压力依然存在，“去产能”工作仍需继续推进。据初步统计，2016年中国粗钢产量为8.084亿吨，原煤产量为33.64亿吨。据初步估计，到2016年，中国粗钢产能约为10.5亿吨，煤炭产能与实际产能之比约为45亿吨。两大产业产能利用率大幅提高。然而，产能过剩的压力并没有消除。首先，产能有可能在市场价格反弹的刺激下扩大；第二，市场需求只是在保持稳定的同时取得进步，需求方面没有根本性的改善；第三，中国经济正在从规模和速度向质量和效率转变，降低消耗是钢铁和煤炭工业未来发展的一个重要特征。作为中国供给侧结构改革的重要组成部分，钢铁和煤炭行业的“去产能”应长期持续推进。

在下一阶段的“去产能”工作中，我们应该解决总量下降和市场供给趋紧之间的矛盾。在供应方面，目前市场的供应能力受到限制，未来的总生产能力将受到严格控制。在需求方面，钢铁和煤炭市场的需求在保持稳定的同时不断增长，对常规产品和稀缺资源产品的需求不断增加。未来钢铁和煤炭需求的两个趋势值得关注:第一，整体需求在保持稳定的同时取得进展。第二，对普通和高端钢材以及优质和稀缺煤炭产品的需求正在增加。2017年，中国将彻底清理“带钢”,预计这将“腾出”数亿吨的需求空间给空的常规钢材；加大对散煤燃烧的控制和对电力、钢铁、化工等煤炭下游行业污染物排放的控制，也将扩大洁净煤产品的一定市场。钢结构建筑、家电、汽车、造船、航运空等领域的创新发展将拉动高端和尖端钢材需求，推动上游炼焦煤市场需求增长。综合判断，钢铁和煤炭市场在中短期内将保持供不应求的趋势，这与中长期减排发展相矛盾。

处理好减少无效供给和增加有效供给的目标与低效率和高效率的效果之间的矛盾。目前，我国钢铁和煤炭行业的供给侧结构改革存在目标与效果的矛盾。作为供应方结构改革的首要任务，钢铁和煤炭“去产能”的一个重要目标是减少无效供应，增加有效供应。虽然总量控制取得了明显成效，但两大产业仍存在产能落后和大量低效产能，难以优先发展高效产能。

首先，落后的生产能力仍然存在。“带钢”是典型的。“带钢”属于超统计产能，即2015年底中国12亿吨钢产能不包括“带钢”产能。然而，“带钢”产品形成了常规产能钢铁的消费替代。

第二，低效退出没有得到实质性实施。许多大中型国有和私营钢铁和煤炭行业集团的生产能力效率低下，需要撤出。一些低效率的生产能力损失是由于产品缺乏竞争力，而另一些是由于慢性疾病，如冗余的工作人员，高负债，长寿命和僵化的机制，导致高生产和运营成本。目前，低效产能的大规模退出尚未完全推进。接下来，稳步推进的“去产能”计划将不可避免地触及这个复杂而敏感的问题，包括长期亏损企业的整体退出。

第三，“去产能”工作没有为低效和高效的生产能力引入差异化政策。两种生产能力的发展实际上站在同一条政策红线上。虽然保证了总量控制，但也形成了低效率、高效率的局面。钢铁和煤炭行业的“去产能”工作明确规定要淘汰落后产能，所以有判断落后产能的标准，但没有判断低效产能的标准。在我们的调查中，我们发现在不同地区实施“去产能”计划有不同的实施方法。在一些地区，企业已经停止生产很长一段时间，第一次“去能力”；在一些地区，"去产能"计划被分配给当地企业，有能力的企业可以从其他企业购买产能指标；在一些地区，政府相关部门给企业打分，得分低的企业实施“去产能”计划。不同的实施方式可以保证“去产能”计划的顺利完成，也有一些方式可以保证低效产能的退出，比如先停产企业的“去产能”方式，但也有现有产能高效而剩余产能低效的情况，也有企业想升级到中高端，由于“一刀切”的产能控制政策而无法实施技术改造项目的问题。除了需要改进实施方法之外，缺乏对低效生产能力的判断标准和对高效生产能力的支持取向也是重要因素。建议“去产能”政策应改变“低效生产与高效生产同等对待”的态度，优化金融、金融、土地等资源在低效与高效之间的配置(Aiji、净值、信息)，改变以钢铁、煤炭为代表的产能过剩行业“低效难退、高效难进”的被动局面。

处理好市场化和法治化的“去能力”原则与行政手段发挥重要作用的现实之间的矛盾。目前，中国钢铁和煤炭行业的“去产能”主要依靠行政手段，这与一再强调的市场化和法治化的基本原则相矛盾。空仍然存在落后的产能，难以实现低效产能的市场化退出。政府缺乏对市场化监管的把握，只能依靠行政手段来稳定波动。虽然通过企业的直接调控，市场供大于求，但在供不应求的情况下，也形成了快速而剧烈的价格调整。作为一项长期的工作部署，“去能力”不能总是依靠行政手段。

矛盾有客观因素。首先，市场供求结构发生了变化。在供应紧张的情况下，完全依靠市场化手段“去产能”，很难实现任务目标。第二，越来越难以“降低生产能力”，需要采取必要的行政措施。第三，中国的市场体系需要进一步完善，法治体系需要进一步完善。大数据治理缺失，钢铁和煤炭交易模式正在从传统向现代转型。政府对微观主体生产经营的干预影响了市场价格发现的基本功能。监管的法制化、自动化和智能化水平有待提高，一些违法违规行为尚未得到惩处。

政策建议

未来的政策应该坚持供应方的改革

方向，从解决过剩产能到总量

数量控制与结构优化转换。先把它扔掉

符合标准且不具备升级条件的落后

生产能力低，长期亏损，缺乏竞争力

有效生产率。

调整工作重点，从消除过剩产能转向促进产能结构优化。钢铁和煤炭行业的总过剩矛盾不再突出，经营困难的问题不再紧迫，应及时调整“去产能”的重点。未来的政策应该坚持供应方改革的大方向，从解决产能过剩转向总量控制和结构优化。淘汰不达标、不符合升级条件的落后产能，淘汰长期亏损、缺乏竞争力的低效产能。“去产能”计划的实施手段应相应优化，从“同等对待产能”到“全面发布指标”，再到突出重点。

从排放、就业和税收三个方面加强淘汰落后产能。一是严格控制污染物排放，将“去产能”与大气污染防治有机结合，重点淘汰不符合环保标准的产能。考虑到污染物排放总量和技术的可行性，钢铁行业的颗粒物、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物的排放标准仍可大幅度提高。松散煤燃烧的控制也应该更加严格。特别是在空气污染防治的重点领域。然而，仅仅从污染物排放的一个方面来规范行业的发展是不够的。从共同维护职工基本权益、共同履行企业基本义务的角度出发，加强就业和税收约束，规范行业发展。这不同于减轻企业的税收负担。我们可以考虑改变实行“276天工作日”制度的目的，不是限制产量，而是保护矿工的权益。同时，我们将进一步加强实时监管，开发企业排放、就业、税收、产出等信息化和智能化监管的综合软件系统，加大对本地硬件监控的投入，并使用相关指标防范欺诈。

多种策略同时保证了低效产能的退出和高效产能的发展。钢铁和煤炭行业收回低效产能的具体困难是不同的，应分不同类别对待。首先，引入低效产能和高效产能的差异化政策，明确低效产能和高效产能的基本判断标准，畅通退出政策渠道。同时，允许和鼓励在产业政策支持下创新发展精钢产能、高端产能和尖端产能，确保炼焦煤等优质产能适度发展。二是从需求方入手，市场化引导供给方结构升级，包括推进钢结构建设和洁净煤利用，支持高端钢铁和高端煤化工原料的国产化，提高钢铁和煤炭使用标准等。，引导企业积极发展高效先进的生产能力。第三，从供给方面来说，我们应该把重点放在企业不良资产的处置上。除了推动债转股的进程，我们还可以通过支持企业间的并购和企业资产重组来解决债务问题。第四，将低效产能的破产权限留给企业和地方政府选择，坚持“遵循法定程序、遵循市场原则、提供政府担保”，既能解决个体问题，又能避免企业因等待国家统一破产政策而错失改革机遇。第五，调整涉及低效产能退出的员工保障策略，优先安置国有员工，适度补贴民营企业。

让“数据之声”取代“政府叫嚣”。中国钢铁和煤炭市场的重要信息，如产量、价格、库存、运输量等。，是由钢铁和煤炭行业协会和一些交易市场宣布的。今后，政府可以牵头整合信息资源，建立一个具有信息整合、分析和传输功能的全国钢铁和煤炭市场实时信息系统。这相当于在政府和市场之间形成了一条四通八达的信息高速公路。市场动态通过数据呈现给政府，政府的声音通过数据传达给市场。

让市场充分发挥价格发现的功能。实践证明，政府干预价格通常会对经济产生一些负面影响。中国钢铁和煤炭市场价格的形成已经实现了市场主导，能够更好地反映市场供求状况。即使政府想限制价格，也很难做到。建议政府充分发挥市场的价格发现功能，完善钢铁和煤炭市场的交易体系，重点推广电子交易模式。利用好钢铁和煤炭的社会库存系统，不仅可以利用库存信息，还可以使库存具有“蓄水池”的功能，与市场交易系统一起起到稳定价格波动的作用。

让企业参与市场治理。钢铁和煤炭市场上的各类企业既是政府宏观调控的对象，也是市场治理的经济主体，它们与政府主体和社会主体共同构成一个三元结构。政府可以将建立基于利益关联的政企合作机制作为“分销服务”改革的切入点，让企业通过与企业的合作，积极参与市场治理，激发企业自主的积极性。例如，打破目前政府指定企业的环境保护路径，甚至设备和设施的僵化做法，回归标准管理允许企业根据经验和实际情况在环境保护领域自主创新。尽量避免给企业造成不必要的巨大经济损失。

(作者:国务院发展研究中心企业研究所)