普惠金融监管需走好 创新与风险的“平衡木”

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在最近举行的2017年中国国际普惠金融论坛上，与会专家讨论了提高监管能力在普惠金融发展中的重要作用。

第五次全国金融工作会议强调要实现全面监管。监管覆盖面是完整的，包容性的金融部门不可能是空·怀特。与此同时，技术融入金融的各个领域以及数字经济的高度发展，使得金融呈现出去中介化趋势，这大大提高了风险水平，也使得人们需要重新审视金融技术给金融监管带来的变化。因此，建立一个开放的、先进的普惠金融监管体系，对普惠金融的稳定健康发展具有重要意义。

“中国的监管方式尚未形成理论、体系、标准和规范，它基本上在两者之间摇摆不定，要么没有监管，要么监管过度，抑制创新。”这是中国人民大学法学院副院长杨东在论坛上描述的中国包容性金融监管的现状。在他看来，中国的监管基本上是一种双重摇摆模式，要么完全没有监管，允许创新，要么在风险暴露后“一刀切”。当然，这种情况更多的是由于行政体制。中欧国际工商学院教授、中欧世界银行中国普惠金融中心主任王军表示，主要原因是中国的金融监管缺乏相对独立性，一直是行政序列的组成部分，没有形成制度安排。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任胡斌强调了法律与监管协调的原因。我国所指的民法体系强调以成文法为基础；普惠金融的发展和产品创新日新月异，但相对而言，立法是有周期的。因此，中国的监管规则必须落后于产品创新。与此同时，我国目前的分业监管体系，即银行、证券、保险等。新技术在普惠金融中的广泛应用，使得金融产品的界限更加模糊，真正的空监管区越来越多。普惠金融是分开监管的，但技术带来的创新的本质是混合经营。这种不匹配将对中国目前和未来的现有监管框架构成挑战。

基于上述观点，笔者认为包容性金融监管的最大问题是如何平衡创新与风险。在普惠金融供给不足的背景下，产品创新仍将是一个长期主题，但与此同时，我们也需要与之相匹配的创新机制，以最大限度地防范和控制风险。

谈到创新机制，“沙箱监管”在最近的经济和金融论坛上被多次提及。在此次论坛上，中国人民银行郑州市中心支行行长许介绍了中国监管的“沙箱”——河南兰考。作为全国普惠金融改革试点地区，兰考一年来形成了一套明确的普惠金融发展目标和思路，在风险分担机制和信用融合机制上实现了创新突破，普惠金融服务能力大幅提升。

沙箱监管是风险和资金的整合构建和分散匹配，在大规模创新之前确实可以起到缓冲风险的作用。事实上，实时动态监控和交互大大提高了监控效率。然而，这个单一地区或行业的“沙箱”能否真正代表中国其他地区，以及“沙箱”试验成功后能否继续大规模推广，目前仍是一个无法回答的问题。正如中国人民银行金融研究所所长孙国峰在接受采访时说的那样，沙箱监管作为一种国际经验，并不排除考虑在个别领域进行试点，但它通常不适合在中国广泛发展。根据目前国际沙盒监管的时间，它主要用于相对较小和开放的经济体，如英国和新加坡。但是，中国经济规模大，地区间发展差异突出，数据保存和保护不完善，沙盒测试后推广成功率可能不高。另外，从国际经验来看，沙盒监管的实施对象都是初创企业，金融技术自身发展动力不足，需要鼓励发展。然而，中国市场相对较大，金融技术机构发展势头强劲。在这种情况下，如果沙箱监管再次实施，它可能无法容纳这么多机构。另一方面，他提出了一种渗透式监管模式，即由相关监管部门根据金融技术的金融特性和相关业务的类型进行监管，以实现监管的全覆盖。

当然，无论监管手段和规则如何变化，对普惠金融的监管重点仍是在保持金融稳定和鼓励创新之间实现平衡。创新固然重要，但同时要加强普惠金融的顶层设计和监管导向，形成积极开放的监管理念和长期持续的路径规划，加强监管协调，确保创新监管模式稳步推进和全覆盖。