加戏？实锤？PPP立法能解资本燃眉之急？

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Ppp将被立法！

最近，国务院法制办公室发布了由国务院法制办公室、国家发展和改革委员会、财政部起草的《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例(征求意见稿)》，开始公开征求社会各界的意见。据悉，征求意见稿包括总则、合作项目启动、合作项目实施、监督管理、争议解决、法律责任和补充规定等七章，共50条。这表明政府与社会资本合作(ppp)的立法已取得实质性进展。

经过近两年的跌宕起伏，ppp立法能重新点燃社会资本的热情吗？立法能解决哪些实际问题？社会资本的关注点是什么？政府和社会资本应该如何促进ppp在未来的顺利落地？

立法触及公私伙伴关系的痛点

Ppp立法，属于迫在眉睫，必须出台。

中国特色品牌战略高峰论坛组委会副主任李永生在接受《经济》记者采访时表示，地方建设涉及的关系非常复杂。从大的角度看，有三种关系:一是中央财政和地方财政。关系；一是地方政府与地方企业的关系；另一个是政府和私人需求之间的关系。但是现在每个地方都有自己的一套做法，所以中央政府迫切需要通过ppp立法来控制整个市场。

中国投资长城(北京)基金管理有限公司董事长齐春阳向《经济记者》表示，目前中国ppp急需立法保护的原因是，之前完成的ppp项目大多是bt(建设与转移模式)的延伸版本，社会资本和政府的责任不明确，社会资本的利益长期得不到保障。立法后ppp最重要的改进是当两个合作伙伴的资格不平等时，可以受到法律的约束和保障，使两个不平等的平台能够有效合作。

齐春阳表示，在过去几年的ppp项目实践中，他们深深感受到了立法缺失所带来的不良后果。

他们考察了山东省的17个城市，发现这些城市或多或少都存在ppp合作中先上车后补票的情况。许多项目和项目都是以ppp的名义申报的，但程序并不完善。该公司已经开始施工之前，它已经通过了所有的程序，以赢得投标的合规性。通俗地说，中标企业与当地各级组织达成了某种私人合同，这必然会带来后续的不良反应。

然而，齐春阳认为，ppp立法可以有效避免这种现象造成的不良后果。他向经济记者解释了这一点。

首先，没有资源的社会资本在许多情况下只能被阻止，这意味着放弃一个省。然而，在立法之后，在手续建立和完善之前，没有一个企业可以开始建设，这对社会资本是公平和公正的。

第二，大多数地方政府的委员会和局申请的许多项目不符合国家ppp仓储标准，但为了达到所谓的指标，它们变成了卖狗肉和羊头。如果没有立法来管理这些项目，就不可能确定这些项目的有效性，对投资者来说，利益也无法得到保证。立法的作用是确定正式项目，并使它们顺利进入项目库。

第三，中国的许多公私伙伴关系项目现在对建设大惊小怪。从ppp到今天开始的项目中，污水处理厂所占比例最大。对于污水处理厂本身来说，市政采购的额度是一个固定的数字，所以基本上可以保证投资的本金和收益能够达到预期的价值。对于其他项目，如果一些文章没有在建设中完成，预期的收入基本上不会实现。齐春阳表示，立法后，政府购买服务所产生的社会资本和收入都有了明确规定，项目可以扩大，实现均衡持续运行。

对社会资本仍有疑问

事实上，许多社会资本在过去的公私伙伴关系运作中遭受了损失，因此他们在引入公私伙伴关系项目时变得极为谨慎。尽管他们对这项立法持乐观态度，但他们也有一些顾虑。

立法不能解决世俗智慧的问题。李永生认为，许多地方不能进行ppp项目的原因在于选择了一些想法不明确的投资者。虽然征求意见稿规定了政府和社会资本的职能和权力，但是否会有一些人思路不清、能力不足，无法在当地承担项目？公私伙伴关系立法必须考虑的一点是，所涉及的社会资本必须明确，以便实现从环境到社会效益再到经济效益的统一和可持续的目标。

作为ppp项目的第一批推动者，中京融喜(北京)生态城建设投资发展有限公司董事长兼总裁朱德东向《经济》记者表示，作为社会资本方，他们对ppp立法草案特别关注，尤其是在投融资领域。国家希望通过ppp立法明确各方的责任。但他们也有一些担忧:地方政府真的理解政策背后的含义吗？

他给记者举了一个例子，说国家出台了43号文件和87号文件，都是围绕促进ppp，这让地方政府措手不及。

43号文件明确要求地方政府在限制地方债务的过程中，不得拿出土地和其他资产来为社会资本融资。然而，在随后发布的87号文件中，鼓励地方政府拿出有效资产，为基础设施建设筹集社会资本。

在这种情况下，许多政府理解政策是矛盾的，但事实上，43号文件和87号文件并不冲突，因为43号文件的属性是地方政府不能将特定的有效资产作为社会资本融资的抵押品和担保；87号文件只是说，鼓励地方政府生产有效资产，为社会资本融资。从这个角度来看，政府往往无法解释国家颁布的政策。因此，朱德东猜测，此次立法后，地方政府与社会资本的合作可能会有一个冻结期。

他的另一个担忧是，在当前的国情下，立法后的ppp能保证社会资本的自主性吗？

国外公私合作模式之所以很高，是因为其公私合作立法比较健全。朱德东告诉记者，真正的ppp与政府的地方债务无关，赋予社会资本完全的运营权，并通过运营权的收益覆盖社会资本的投资。

然而，地方政府对项目管理权有严格的控制。记者了解到，我国采用ppp模式建立医院时，社会资本无法获得运营权，医疗领域的运营仍由政府控制。当医院将来真的有收入时，他们只会将物业管理、食堂、绿化、停车带等部分收入交给社会资本，这完全背离了ppp模式的初衷。因此，社会资本在控制投资回报方面并不十分可靠，它能否盈利也就无从知晓了。

尽管ppp立法从一开始就不可能有一个非常完善的最终版本，但它将会被不断地推广和修订，至少会使这一领域变得守法，这是大多数人所乐观的。齐春阳说道。

针对上述社会资本问题，《经济》记者采访了中国财政科学研究院副院长王。

在谈到人情世故与社会资本所提及的立法的关系时，王认为，在中国，立法有时会受到人情世故的影响，但只要立法能解决原则问题，如投资者资格的完全性、社会资本的公平竞争、政府的阳光采购、对外的公开透明等。政府的ppp项目主要是为人民所用，即花钱做好事。最终体现的是让人们(603883，临床股票)开心。不管里面有多少人，最好不要损害人民的利益。

至于地方政府能否真正理解立法规定，严格遵守立法规定，王说，立法程序与文件程序完全不同，立法程序需要经过长期的调查和讨论才能作出决定。国家在制定法律时肯定会考虑当地的意见，法律比政策文件更具表现力。因此，在此基础上，对地方政府的认识不应有大的偏差。

如何顺利推进立法

虽然征求意见稿的公布备受赞誉和争议，但对于政府和社会资本来说，如何顺利推进和如何有效地征地是问题的关键。

李永生认为，从宏观角度来看，立法的出台肯定会掀起ppp建设的另一个高潮，但在这个过程中，如果立法是为ppp项目保驾护航，政府和社会资本应该有意识地关注一个问题:什么样的项目可以入库？什么样的物品不需要入库？例如，在医疗、教育和养老等项目中，社会资本无法取代中央政府的职能。

对此，中国现代集团总裁、现代研究院院长丁伯康在接受《经济学人》采访时表示，立法要经过精心策划，才能顺利进行，因此他提出了三点建议。

首先，要做好顶层设计，建立和完善政府与社会资本合作的协调管理机构。国家和地方政府都需要各部门的协调与合作，因此应该由一个明确的权威机构来牵头。

其次，要区分ppp项目的行业特点，细化综合管理措施的制定和实施。由于各地实施的政府和社会资本合作项目涉及的领域多、范围广，很容易隔空打牛。

第三，征求意见稿应增加一些与财政支持相关的内容。例如，各级政府和财务管理部门应在政府与社会资本的合作中加强协调与合作。鼓励银行、证券、保险等金融机构为政府和社会资本合作项目提供金融支持。任何组织或者个人不得依法排斥或者限制非公有社会资本参与合作项目融资。

只要立法在出台前相对完善，就不会受到太大阻力。丁伯康说道。