张国华：“农民失地”真那么可怕吗？

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张国华国家发展和改革委员会市中心交通道路工业道路空室规划研究所所长

这是作者在由中国财富管理50人论坛主办的农村改革与城市化产权安排和要素流通研讨会上的演讲。研讨会由50人论坛秘书长刘希媛主持

从产权安排和要素流动看农村改革和城市化:农民失去土地真的可怕吗？

非常感谢文贯中先生邀请我有机会向著名经济学家和教师学习，这对于我这个从事城市规划和城市化研究的一线实践规划师来说是非常宝贵的。因为在从事城市规划建设的实践过程中，我们也在冷静地反思。通常，城市规划的每个蓝图都画得很漂亮。然而，在许多城市的发展过程中，人口和工业的发展并没有遵循原来的规划路径，这也成为空市和鬼城出现在许多地方的原因。在新型城镇化发展过程中，一个重要的任务是研究产业空变化和人口空迁移的经济规律，理解、尊重和遵循城市发展规律。

因此，结合产权安排和要素流动这一主题，我将谈谈自己对农村改革和城市化发展的三点思考。

第一，农业和城市土地利用问题:跳出自然经济思维，农民的土地损失并不那么可怕

从农村到城市，我们在发展过程中实际上面临着一个问题。由于不同部门的劳动生产率存在着数量级的差异，只有将劳动从农业转移到生产效率较高的制造业和服务业，才能实现社会生产率的全面提高，因此工业的结构效应值得关注。在转型过程中，产业间协调的逆向驱动作用日益突出。农业现代化越来越依赖化肥、农业机械、物流和配送、仓储设备，甚至非农业行业提供的金融服务；制造业的高端化和竞争力的提升在很大程度上依赖于低成本、高质量的生产性服务，而生产性服务业逐渐从制造业的产业细分中分离出来，这反过来又会促进服务业的升级。只有搞好城镇化，才能摆脱农业发展的困境，这是解决“三农”问题的出路，也是中国实现产业转型升级、迈向现代化国家的根本途径。因此，我们正在担心和考虑如何解决亿万农民的城市化问题。最重要的是将更多的农业人口转变为高质量的第二和第三产业人口，而不是过分担心农民失去土地后的后果。从这个角度来看，在城市化进程中，农民失去的不是从事农业生产的土地，而是摆脱束缚他们几千年的枷锁。

同样，面对土地资源的配置，我们也应该深刻解读其类型属性和差异。从工业和生产的角度来看，土地可以分为不同的类型，如农业用地、工业用地、商业和服务用地等。不同类型的产业对土地的需求存在巨大差异，人口与土地的对应关系也不同:在农业社会阶段，如果一个人被给予100平方米的土地从事农业生产活动，那么生活就会变得轻松起来；但是，在工业化带动城市化阶段，城市人均100平方米的土地配置可以满足生产需要；在以生产性服务业和服务业为主的新型城市化阶段，一个人还需要占用100平方米的城市建设用地吗？这将是一个问号。借鉴世界其他发达国家和地区的经验。例如，香港是一个服务型城市。工业在整个经济结构中的比重只有7%，人均城市建设用地只有37平方米；新加坡的服务业和制造业同样发达，分别占经济结构的70%和25%，人均建设用地为65平方米；让我们来看看世界三大都市。东京工业用地占城市建设用地总量的6.46%，解决了43万人的就业问题。服务用地占4.83%，但解决了457万人的就业。；伦敦工业用地占0.6%，解决了24万人的就业，服务用地占1.7%，但解决了350万人的就业；工业用地占3.6%，解决了14万人的就业，服务用地占3.91%，解决了纽约239万人的就业。由此可以判断，考虑到就业人口规模相同，生产性服务业、服务业和工业对土地的需求存在着数量级的差异，即如果在工业中使用同样的建设用地，可以解决10，000名工人的就业问题，而如果在前者中使用，可以满足100，000名以上的生产性服务业工人的需求。因此，应该打破一些坚持规则的判断，比如一万人相当于一平方公里的城市建设用地。

第二，经济理论创新与城市化发展的融合:知识与行动的统一

经济学与城市规划的融合与发展是大势所趋。从传统经济学和城市规划学科的特点来看，经济学是一门时间序列的解释性学科，这是众所周知的；城市化规划是空重大项目和各种要素的行动安排，是一项行动。当前知识与行动脱节是土地城市化的根源，也是制约我们讨论土地与城市化问题的障碍。

经济学本身是城市学科的重要基础，基础的变化会影响上层建筑。例如，在城市化和土地研究中经常需要定量的需求预测，但是在实践中，经常发现需求预测唯一准确的地方是它不准确。这个问题源于这样一个事实，即在建立基于传统经济学的分析模型之前，通常会建立一些假设，即产业在空范围内均匀分布，并且报酬不会因集聚而增加，因此我们今天使用的许多预测模型都是线性化模型。然而，随着国际贸易的全球化和一体化，空的产业关系发生了新的变化。工业通常高度集中在空.集中之后，第一，基础设施共享可以大大降低成本，第二，可以不断细分，加强行业间的合作。随着知识和信息的联系从生产环节中分离出来并聚集在一起，就会发生化学反应。在传统的工业时代，如果我给你一个产品，我会失去它，但对于信息经济，我有一个想法给你。我没有少，你对我有想法，你也没有少。我们每个人都有两种想法。在不同思想交流的过程中，会产生第三和第四种思想。这就是:由于基础设施共享、产业链匹配以及知识和信息的化学反应三大效应，空产业集聚带来的回报大幅增加，形成了空城市的垄断，一旦社会经济发展到这种情况，其增长必然是非线性的。如果我们仍然用传统的线性思维来分析和预测这种非线性增长，这无疑是一种雕虫小技。

关注市场化和不确定性是城市学科与经济学融合发展的重要方向。目前，城市化研究正面临着从单纯关注确定性到兼顾确定性和不确定性的转变。中央城市工作会议特别强调了理解、尊重和遵守城市发展规律的必要性。城市发展的规律是什么？城市是市场经济的产物，不是计划经济的产物。它是工业文明发展的结果，而不是农业文明发展的结果；它是自由、平等和开放的，在权力层面上不是封闭的。可以看出，城市发展的高度不确定性是城市的本质特征。这种不确定性和计划有什么关系？柏拉图告诉我们:每个人在走向世界的时候都面临着这一边的不完美、短暂和不和谐！因此，每一个人、每一个组织、每一个地区总想在另一面追求一个完美的、永恒的、不变的、理想的世界，这意味着计划经济下的规划哲学追求一种高度的确定性。市场经济的特点是不确定性，这意味着更多的可能性和更大的探索。未来规划应更加关注不确定性，支持市场和企业，拥抱不确定性，这是市场经济下的规划理念。近年来，城市规划和建设系统的一些领导人一直在谈论城市规划的确定性和不确定性，一些人一直在谈论不确定性作为城市的本质。他们明确指出，纯粹的工程和技术思维不再适合城市发展，必须用社会复杂性的思维来看待。从国家的角度来看，不仅经济学在研究城市化的复杂性，从事城市规划和建设的人们也在关注这一方面。只有经济学家和城市规划专家共同努力，中国城市化的未来才会到来。

3.城镇化体制改革与制度创新:任忠任重道远。

我国目前的城市规划是以服务政府为宗旨的，规划决策权高度集中在政府和相关部门，缺乏对市场需求的真正判断和各利益相关者的参与。如何重建机制或生态，让社会集思广益，参与未来的城市发展和建设，动力在于重新设计现有的经济激励机制。没有经济激励机制的保证，就难以进行真正的改革。

又如，目前，我国正在大力推进交通导向下的tod模式，但是轨道交通周边的土地利用情况如何呢？如何确定每个街区的容积率？相关决定通常缺乏透明度和公开性，在执行过程中也相当随意。随着中国城市化的进一步深入，新型城市化战略要求市场在资源配置中发挥决定性作用。规划作为城市稀缺土地资源配置的重要环节，在很大程度上仍然沿袭着计划经济时代遗留下来的制度，这极大地阻碍了新型城镇化的市场化改革进程。另一方面，在轨道和土地综合开发成功的日本，市场在规划阶段发挥了决定性作用，包括轨道周围土地容积率的确定。在日本东京地铁建设期间，不仅轨道周围的土地所有者充分参与了规划和建设的决策，而且还出台了一系列激励政策，允许开发商提高轨道站周围公共设施和服务的质量，以换取建筑面积比的提高。例如，日本东京六本木的法定容积率原本是6，经过一系列容积率奖励后，其容积率被调整到高达15。为了获得9的容积率奖励，开发商承诺在六本木地区开展一系列改善公共福利的建设，包括缩短站间换乘距离、改善和扩大公共空房的建设和环境、完善城市基础设施建设等。日本计划体制的秘密在于建立一个开放透明的框架规则，使政府、企业和第三方机构能够在这个框架内通过博弈取得最佳结果。还有很多其他的，但是由于旧的理论和规划体系已经不能满足城市化发展的需要，构建一个符合时代发展的理论和规划体系势在必行。

什么样的理论来指导将决定发展模式的规模，而大的模式将取得巨大的成就。只有这样，我们才能避免因制度原因陷入昨日，因利益纠纷陷入今日，因模式不足陷入明日。否则，中国的新型城镇化创新将因制度性困难、利益纠纷和模式不完善而后天失败。