钢铁之后 中国铝业再遭232调查

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《经济观察报》记者张文阳，我期待着6月份看到商务部对钢铁和铝的232项调查。如有必要，我们将采取行动。5月28日，美国总统特朗普的推特引发了全球贸易大地震。4月20日，特朗普在白宫签署了一份总统备忘录，要求美国商务部调查钢材进口是否威胁美国的国家安全，随后他向中铝(601600，诊所单位)开启了贸易保护之门。

特朗普时代被视为贸易保护主义猖獗的时代。一段时间以来，铝工业也成为中美贸易摩擦中受冲击最大的领域。详细介绍了美国为限制进口外国铝产品而采取的一系列行动，包括启动332调查、对外国铝挤压材料进行行政复议、对中国铝箔产品启动双反调查、启动中国政府在世贸组织对原铝补贴措施的磋商。

2017年4月26日，特朗普总统签署了一份备忘录，要求美国商务部对进口铝产品是否威胁美国国家安全展开调查。1962年的美国贸易发展法案第232条在过去20年里很少使用，它已经成为这种贸易保护的利器。如果得到证实，特朗普将有权限制这些商品的进口。

4月27日，商务部发言人孙继文在商务部例行记者会上呼吁美方切实承担起维护多边贸易秩序的责任，希望美方相关行动和措施符合世贸组织相关规则。孙继文表示，希望双方通过协商和对话，继续考虑铝行业下游企业的利益，妥善解决行业关切，实现世界铝行业的合作共赢。

进口铝对美国国家安全构成威胁吗？232调查背后的含义是什么？《经济观察报》采访的许多铝企业普遍表示，进口铝材不会对美国的国家安全构成威胁，打着国家安全的旗号进行贸易保护是不明智的。他们怀疑这是美国避免常规贸易冲突和向中国施压提高关税的借口。

据相关分析，如果美国想利用232调查打一场大仗，中国也可能在wto规则内采取对策，这可能最终导致全球铝行业的一场大混战。

232调查

《贸易扩张法》第232条是如何规定的？第232条授权美国商务部对特定进口货物进行全面调查，以确定进口货物对美国国家安全的影响。包括美国相关产业的生产，以满足美国国防发展的需要；美国相关产业满足美国国防发展需要的能力；外国竞争对美国国内产业的影响，以及任何国内产品因过度进口而造成的影响程度。

该条款授权美国商务部调查进口货物对国家安全的影响，而总统有权在调查结束时限制相关进口。这意味着，如果商务部发现铝进口威胁国家安全的证据，总统有权单方面启动进口调整，超越其他贸易救济调查。

在美国历史上，232调查的使用并不频繁。在过去45年中，美国政府发起了26 232项调查，其中只有两项发现进口产品威胁国家安全，并分别在1973年和1982年采取了制裁措施。根据232条款，尼克松和福特这两位美国总统曾以石油危机引起的国家安全担忧为由采取了反制措施。

很难符合世贸组织的基本原则。北京金城通达律师事务所律师陈阳告诉《经济观察报》。自1995年美国加入世贸组织以来，美国商务部已经发起了两次232调查。一个是1999年的石油；一个是2001年的特殊矿石和半成品钢材，这两个结果以总统决定不采取行动而告终。这意味着第232条在世贸组织中从未经过法律检验。在wto框架下，国家安全豁免的目的是将其作为战时制裁的一种手段。

目前，《贸易发展法》并未对232调查设定严格的调查程序，仅规定美国商务部在调查中可以采用以下调查方法:公开收集信息、问卷、信函、向美国其他政府部门寻求信息和建议、听证会、紧急措施等。

这232项调查的结果会像以前一样消失吗？陈阳向《经济观察报》表示，与反倾销和反补贴等传统贸易救济调查不同，232调查在操作上具有很大的灵活性。他说，虽然就业与安全没有直接关系，但工业安全也是安全，这可能被用作影响就业的一个原因。由于特朗普政府的非传统性质，之前成功率较低的232项调查也可能产生不同的结果。

辩论

4月26日，特朗普总统签署了一份备忘录，要求美国商务部对进口铝产品是否威胁美国国家安全展开调查(调查232)。

总统备忘录还提到，铝生产是一个核心产业，对制造业、国防、汽车、飞机、造船和半导体行业至关重要。特朗普在关于铝进口的行政备忘录中表示，对美国国家安全至关重要的铝工业正被不公平的海外贸易摧毁。与此同时，他认为廉价的补贴进口铝产品遍布美国市场，这损害了许多美国人的工作。他要求美国商务部根据1962年贸易扩张法案第232条加快对进口铝产品的调查。

中国世界贸易组织研究会副会长霍建国对《经济观察报》表示，232调查可能会取代特朗普之前提出的边境调整税。此前，边境调整税因缺乏法律依据而被取消，232项调查需要遵守法律。《经济观察报》采访的许多业内人士也认为，这是美国通过避免常规贸易冲突向中国施压和提高关税的借口。

针对美国铝业的就业问题，中国有色金属工业协会副会长文军认为，能否赢得市场取决于竞争力。附加值和劳动力成本低的上游产品将被关闭或转移到其他国家。下游对铝加工厚板、汽车板、民用产品等高附加值产品的需求依然强劲，导致对上游产品的需求较大，而美国的上游产品由于成本原因已经被企业转移到海外。2016年，美国氧化铝和电解铝的海外股权容量分别达到80%和70%。

同时，他指出，在中国，高附加值产品如汽车板、航空空板仍需从美国、欧洲等国家和地区进口；在美国，中国向其出口低附加值产品。这种产业结构的调整对美国的就业起到了拉动作用。

目前，中国汽车工业和航空工业对铝的消费潜力巨大，这将为美国铝工业提供大量的投资和贸易机会。与美国相比，中国进口的铝产品主要用于建筑结构、包装容器、电子机械外壳或商用车等通用中端通用产品，大部分通过经销商进入美国市场，然后到达最终客户，不涉及美国国防和军工行业。

业内担忧

少数人正在挑起贸易摩擦。一位铝行业内部人士向《经济观察报》透露，美国铝协会CEO海德柏洛克正处于风暴的中心。不久前，3月9日，这位女士加入了几家公司，如爱励和阿尔法铝，向美国商务部提出申请，要求对从中国进口的铝箔展开双重反调查。

虽然对钢铁和铝的调查是以产品为导向的，而不是针对某一个国家，但众所周知，中国是从美国进口铝的第二大来源，美国对中国的进口仅次于加拿大。商务部发言人孙继文4月27日表示，通过整合国内外资源，中国铝工业已经成为一个高度竞争和市场化的产业。中铝的发展不仅推动了全球铝工业和铝应用的发展，也为相关国家的上下游产业和经济发展做出了巨大贡献。

在业内人士看来，这种调查是不明智的。一些业内人士告诉记者，新关税对中国没有什么实际影响，但可能会给美国消费者和相关行业造成损失。甚至在国家安全的脆弱旗帜下开展活动也可能造成进一步的安全问题。这伤害了中国工业的感情。一位中国铝企业的负责人说，近年来，中美在铝工业方面有很多合作，这种调查实际上是自由贸易的倒退。

该行业正在考虑一些符合世贸组织规则的应对措施。铝行业内部人士告诉《经济观察报》，如果美国想利用232调查做出大动作，中国也可能取消电解铝出口关税(目前暂定出口关税为15%)，恢复氧化铝和电解铝进口关税(目前为0%)。

在经济全球化的背景下，每个国家的铝工业都与四个因素密切相关:资源、能源、劳动力和市场。每个国家的产品都是国际分工的结果，并且相互依赖。铝行业内部人士表示，中国进口关税和出口关税的调整可能不会直接反映在美国产品上，但会影响与其他国家的进出口贸易，从而引发全球混战。这是所有从事铝行业的人都不愿看到的，业内人士表示。

霍建国说，世贸组织专家小组确认美国有权以国家安全为由实施广泛的关税，这可能会为其他想效仿的国家打开大门。美国的态度一直是国内法大于国际法，这意味着即使世贸组织不同意，这种带有贸易保护主义的调查也不会停止。停止这项调查最可能的原因是美国国内的铝公司反对。

霍建国认为，一旦232调查成立，这将是对全球贸易的挑战，而不仅仅是对中国。根据美国人口普查局的统计，加拿大、俄罗斯、阿拉伯联合酋长国、中国和墨西哥是美国最大的铝产品出口国，而美国大部分的原铝都是从加拿大进口的。由于能源成本低，加拿大和阿拉伯联合酋长国都是铝产品的主要生产国。

卡托研究所(catoinstitute)贸易研究主任丹尼克森(Danikenson)表示，特朗普政府对钢铁和铝进口是否对国家安全构成威胁的调查令人担忧。如果美国对任何一种产品征收高额关税，那将是一个巨大的错误。

据《经济观察报》报道，商务部贸易救济局、中国有色金属工业协会及相关铝企业负责人正陆续赶赴美国，为6月22日美国商务部听证会做准备，中铝正面临风暴前的最后平静。

张文阳经济观察报记者

《经济观察报》新闻部记者

他曾在bbc voice工作，主要关注国际金融、国内外经济政策、中外投资、相关企业等领域，擅长调查、深度、人物等报道方式

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