堵死地方举债“后门”财政部全链条处理违规行为

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《经济观察报》记者杜涛对地方政府的非法借贷给予了更多关注。

一家金融机构的负责人刘经理显然受到了财政部严格管理地方政府非法借款的影响。最近50号通知和87号通知的出现，让他面临两种情况:一是地方政府要求收回当初发给他的保函；二是融资平台的融资设计。

87号和50号通知分别是指《财政部关于坚决制止以政府购买服务为名违规进行地方融资的通知》和《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》。

e20研究院执行院长薛涛表示，在财政部推出87号后，市场的反应有所不同。事实上，87号文件规定了地方政府非法使用政府采购服务程序进行融资，这可以说是稳健和无情的。加上之前的50号文件，当地政府被乌云压顶。薛涛说道。

一位当地金融人士告诉《经济观察报》，87号文件明确了回购购买服务的基本要求，特别强调了对商品、建设项目、储备土地前期开发和融资行为的限制，并禁止非法融资；终止非法债务融资和此前要求剥离融资平台公司政府融资职能的目的，是为了防范地方政府债务风险以及由此可能带来的整体金融和金融风险。从去年的中央经济工作会议到今年的全国人大，金融风险防范被提到了越来越重要的位置。它还可以抑制政府的国内生产总值冲动，避免低效投资，进而优化市场价格发现和资源配置。

对建设项目和购买服务融资行为的限制，包括此前对bt模式(建设移交)的限制，为地方政府扩大投资、规避限制创造了方便之门，债务风险过高。

在这种背景下，ppp的规范运作将受到更多的关注。然而，87号文件重要性的一个非常重要的背景是，自今年以来，几个省市因违反法律法规而被追究借款责任。因此，50号文件和87号文件的公布将会给地方政府、金融机构和其他幸运的企业带来压力。虽然规范ppp有很多限制，但一方面有利于提高项目质量，另一方面更重要的是约束和规范政府行为，避免以后的违规行为。因此，可以预见，ppp的标准化运作将会受到更多的关注。上述地方财政官员向《经济观察报》表示，50号通知和87号通知都对金融产品和变相债务融资工具提出了限制，今后是否会对各类巨额政府投资基金进行监管和清理？同时，无论是bt还是建设项目在购买服务时，都只强调融资和建设，而忽略了基于绩效的运营支付。后续行动会很快迎来非标准购买力平价的清理吗？特别是，以很高的比例和一定的金额支付可用性是否合适？

《经济观察报》获悉，有关当局将继续为地方政府融资打开前门，堵住后门，如发行收费公路债券、监管工业基金和引导违规资金。财政部几乎不得不处理地方政府的整个非法借贷链，不仅是地方政府和金融机构，还有相关的律师事务所和其他机构。

影响

刘经理是一家金融机构的部门主管，多年来一直从事与地方政府融资相关的业务。50号和87号的出现让他现在面临两个问题。近日，一些地方政府要求撤销保函，保函的主要内容是按照财政部50号文件的要求，全面规范政府融资行为。为了减轻金融机构非法融资的责任，地方政府还要求撤销地方人民政府及相关部门出具的保函及其他相关信函。张经理告诉《经济观察报》，他手里的保函是一家平台公司的项目贷款，用于园区建设。

这不是刘经理第一次遭遇保函被撤回的情况。他在去年的贵州保函事件中已经遇到过一次。

2016年10月12日，贵州省几个地方财政局出具了取消保函的文件，该文件称融资承诺书无效并限期撤回，涉及安顺市、正安县和遵义市。

刘经理向《经济观察报》表示，去年贵州遵义几个保函被撤销后，撤销保函的请求很少，有些保函并没有真正被撤销。根据发送的文件，其他几家大银行和其他金融机构已经发回了保函，所以他们只能发回。事实上，这封保证书毫无意义。刘经理告诉《经济观察报》，一般来说，融资平台或产业基金是用来融资的。平台融资和产业基金融资都将发行类似的保函。此外，该基金将通过购买政府服务提取，因为政府购买服务可以约束政府信贷。

在43号文件之前，地方政府主要依靠平台贷款。43号文件出台后，政府与融资平台脱钩，签发了保函等。，并且可以发行信件，不包括政府债务。现在，即使在50号文件和87号文件的压力下，仍然有平台公司合作，因为地方政府需要发展，现在有很多项目。更重要的是，财政部和发展部推出的替代性公私伙伴关系过于缓慢。

未来可以做的是在没有政府信用增级的情况下建立一个产业基金。它被设计成两个平台。一个平台劣后，金融机构优先，另一个平台公司优先回购。主次关系，例如，10亿元的产业基金投资了10个项目，其中8亿元是金融机构投资，2亿元是政府投资。在项目亏损的情况下，优先考虑政府投资2亿元的损失。现在退出模式已经从政府购买服务转变为平台公司行为，利率也将发生变化。过去，地级市的产业基金有5年多的时间，年利率为6.5%，但现在7-7.5%的年利率对银行来说不容易操作。刘经理告诉《经济观察报》，财政部现在正迫使地方政府和平台完全脱钩。目前，传统的基金业务和平台贷款业务都在等着看其他金融机构如何运作。如果没有政府信贷，做这种业务将会有风险，平台公司主要依靠借新债来偿还旧债。

刘经理认为，平台公司的融资特点是短期融资和长期投资。投资基础设施建设项目的回报率和回收期不能完全覆盖资本成本和期限，这是一个资金池的性质。短期还款主要依靠借新还旧。平台公司积累了大量债务，合格的平台正在发行债券。这些债务是定时炸弹，处理不好容易引起公共问题。

在50号和87号通知的压力下，地方政府将一封接一封地收回信件。然而，对于金融机构来说，他们对不包括在预算中的担保函等信件有一种可选择的态度，但是新的贷款变得很困难。如果他们继续发放平台贷款，风险控制标准将会收紧。例如，他们将严格监督并确保每笔交易都有专用资金，放弃中小型平台，将资金集中在2a、2a+甚至3a平台公司。

进化过程

刘经理的经验实际上是政府加强对地方债务监管的过程。我国地方债务管理利用预算法和43号文件建立了地方债务管理的基本框架，即《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》。

然而，刘经理认为，43号文件没有得到地方政府的严格执行，存在许多非法借贷行为。50号和87号叫停了地方平台不合规的融资行为，但他们也担心地方政府会再次踩下经济增长的油门。

财政部表示，一些地方政府仍存在非法债务融资问题。一些金融机构在为融资平台公司等国有企业融资时，仍要求地方政府提供担保承诺。一些政府和社会资本合作(ppp)项目和政府投资基金不规范。这些行为违反了现行的法律、法规和规章，扰乱了市场秩序，积累了金融风险。

2017年3月，国家审计署公布了2016年第四季度“三比一、一减一补”政策执行情况的审计结果。在重大政策执行中，审计发现一些地方政府违规回购企业股份，变相增加政府债务30亿元。其他人为调整政府债务结构，将44.16亿元财政性债务纳入政府担保债务。

2017年初，在地方违规借款过程中，核查源于国家审计署2015年关于地方债务的审计报告，其中指出地方政府仍存在违规或变相违规借款问题。随后，财政部专员办公室核实了房地产债务问题。经核实后，财政部要求地方政府进行整改，然后财政部上报整改内容。

2017年1月初，财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地政府。要求依法追究部分县市的非法债务和担保责任；同时，商务部和银监会也收到了财政部的来信，要求财政部依法处理个别企业和金融机构的违法违规行为。财政部要求严肃问责，并依照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处理。

根据财政部87号文件的解释，部分地区违反《政府采购法》和国办发[2013]96号等文件的规定，以政府采购服务为名变相进行债务融资，存在违法违规扩大政府采购服务范围、采购服务期限超出管理权限等问题。，加剧了金融风险，不仅不符合党中央、国务院决策部署和预算法(2014年修订)的精神，也影响了经济金融的健康可持续发展。

随着财政部监管力度的不断加强，从地方政府的融资平台贷款，到地方政府与平台分离，再到真正的清仓债务、伪ppp、各种产业基金等。，地方政府实际上已经把政策放在上面，把对策放在下面。

刘经理表示，50号文件和87号文件限制平台通过不符合规定的政府信函和政府采购服务约束政府信用，但不否认平台对当地基础设施的作用和贡献。考虑到平台仍是地方基础设施建设的主体，50号文件和87号文件是平台的最佳选择，空壳公司正在逐渐消亡，而有实际投资主体和管理经验的平台公司将真正走上市场化之路。考虑到平台公司在长期基础设施建设中持有大量优质资产，平台公司引入民间资本进行混合所有制改革，对民间资本更具吸引力，平台决策的效率和科学性也将得到提高。

限制违规融资本质上是迫使平台公司进行改革。

购买力平价的春天？

刘经理为《经济观察报》计算了一个账户。2016年，全国基础设施投资11.88万亿元，其中地方政府专项债券1.17万亿元。ppp模式形成当年，固定资产投资不超过8000亿元(合同金额为3.6万亿元)，合计不超过2万亿元。也就是说，基础设施缺口不低于8万亿元，这一基础设施缺口的融资渠道主要是基于政府平台。

刘经理认为，在房地产投资有限的情况下，金融机构只能选择基本建设。然而，ppp的持续时间和成本与大多数中小型银行和中小型保险公司不匹配。目前，顶级股份制银行和保险公司正在参与ppp项目，而大量城市商业银行、农村商业银行和中小保险公司没有参与ppp项目。城市商业银行、农村商业银行和中小保险公司的资本成本较高，期限较短。过去，他们做了很多政府平台业务。如果平台业务受到限制，城市商业银行、农村商业银行和中小保险公司受制于自身成本和期限，就没有机会参与基础设施建设，财力薄弱的市、区、县就没有足够的基础设施建设资金来源。

购买力平价呢？薛涛认为，ppp不能解决债务冲动，因此研究公共服务价格迫在眉睫。

薛涛向《经济观察报》表示，87号文件实际上是对ppp的直接受益，但很多主体无法区分，这也说明ppp相当复杂。有多少比例的地方政府、金融机构甚至企业能够真正掌握它？其次，微妙之处很有趣。有些人对此非常担心。始于2014年第43号通知的这一轮ppp运动会突然结束吗？

第二是找出ppp是否用于融资。薛涛认为，这一轮ppp启动时，没有足够重视(或没有时间)充分思考和设计顶层公共服务本身，也没有充分分析和总结10年特许经营的成果。从43号文件开始，ppp的目标不仅是对传统公共建设和公共体系的一场革命，也是世界上罕见的地方负债辅助管理工具。那么，我们应该对此有心理准备，也就是说，我们的购买力平价在着陆过程中经常偏离其根本目的(提高公共服务供给的效率)。融资落地已成为地方政府最重要的目标，项目利润已成为一些社会资本最重要的目标，安全放贷已成为金融机构最致命的目标。

张经理认为，只有缩短期限，才能盘活ppp资产。然而，购买力平价的综合成本一般低于6%。作为资产支持型证券，其自身的息差相对较薄，优秀资产的持有人动机不足。除了资产支持型企业，如果有其他方式来重振公私伙伴关系资产，公私伙伴关系真的可以爆发。