国务院印发创新资源配置指导意见 健全国资退出机制

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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府资源配置方式的指导意见》，并下发通知，要求各地区各部门结合实际，认真贯彻落实。

《创新政府资源配置方式的指导意见》全文如下。

改革开放以来，随着市场化改革的深入，市场在资源配置中的作用越来越大，政府资源配置的范围和方式也在不断调整。在社会主义市场经济条件下，政府配置的资源主要是政府代表国家和全体人民拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源。要解决市场价格扭曲、配置效率低下、公共服务供给不足等突出问题，必须在广度和深度上推进市场化改革，大幅减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，引入更多的市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。根据党中央、国务院的决策部署，现就创新政府资源配置方式提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神和治国新思想、新理念、新战略，紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调“四个全面”战略布局，积极适应和把握经济发展新常态。牢固树立和落实新的发展观，提高政府的治理能力和水平，努力推进供给侧结构改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用。对于适合市场配置的公共资源，应充分发挥市场机制的作用，遵循价值规律，建立市场竞争中的优胜劣汰机制，实现资源配置的效益最大化和效率最优化。对于不完全适合市场配置的公共资源，应引入竞争规则，充分体现政府在资源配置中的导向作用，实现政府与市场职能的有效结合。对于需要通过行政手段配置的公共资源，应遵循规则，注重运用市场机制，实现更有效的公平和均等化。创新公共资源配置，促进经济社会持续健康发展。

(2)基本原则

-面向问题的分类政策。针对政府资源配置方式单一、行政配置手段较多的突出问题，我们应坚持体制改革突破，构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制。根据各种公共资源的不同情况和特点，创新性资源配置方法被分类并划分为不同的领域。

——提高效率，促进公平。正确处理效率与公平的关系，更加注重公共资源配置的公平性，充分发挥市场机制的作用，扩大公共资源的竞争性配置范围，通过创新资源配置方式，促进基于公平配置的效率提升，努力实现公共资源利益在全人类的公平共享。

-平台集成和信息共享。整合各类分散的公共资源交易平台，立足公共服务功能定位，完善管理规则，优化市场环境，努力构建规则统一、公开透明、服务高效、监管规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术，加快整个交易流程电子化，实现整个交易流程的公开透明和信息共享。

——依法创新监管。坚持法治思维和法治理念，着力完善规划、产权、监督等方面的制度，推进各类公共资源依法、公开、透明配置。严格区分政府资源配置职能和监督职能，创新资源配置监督模式，实现公共资源配置的动态全过程监督。

(3)改革目标。创新政府配置资源的方式，自然资源应以建立产权制度为基础，实现资源的有偿获取和使用；在经济资源(主要是金融和非金融经营性国有资产)方面，要突出国有资本的内在要求，明确委托代理关系的制度安排，建立和完善国有资本形态转换机制；在社会资源(主要是非经营性国有资产)方面，应引入市场化的手段和方法，实现更高效的公平和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

到2020年，公共资源产权制度进一步完善，形成合理的资源收益分配机制，资源所有者的权益得到进一步保障；行政配置范围进一步明确，结构进一步优化，市场配置资源的决定性作用显著增强；以目录管理、统一平台、规范交易、全面监管为主要内容的新型资源配置体系已基本建立。资源配置过程公开公平，公共资源配置的效益和效率显著提高。

第二，创新自然资源配置

法律明确规定，全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等自然资源应当建立明晰的产权制度，完善管理制度，推进无线电频率等非传统自然资源市场化配置，完善资源有偿使用制度。

(4)建立和完善自然资源产权制度。坚持资源的公有制和法定产权，界定全country/き だ各类自然资源资产的产权主体0/1。水流、森林、山脉、草原、荒地、滩涂等所有空自然生态区应统一登记确权。区分全民所有制和集体所有制，明确全民所有的自然资源的所有者权益。它除了具有重要的生态功能和农牧民从事农牧业生产所必需的资源外，还可以促进自然资源资产所有权和使用权的分离，明确自然资源所有权、使用权等产权的归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保和入股的权力。

(5)完善国家自然资源资产管理体系。区分自然资源资产所有者和监管者的职能，完善国家自然资源资产管理制度，并依法由国务院代表国家行使所有权，探索建立分级代理行使所有权的制度。划清各级政府和全民所有制的界限，根据资源的不同类型及其在生态、经济和国防中的重要性，研究实施中央和地方分级代理行使所有权和责任的制度。完善自然资源监管体系，强化各自然资源管理部门的监管职能，使自然资源资产所有者和监管者相互独立、合作、相互监督。

(六)完善自然资源有偿使用制度。建立和完善全民所有的自然资源有偿使用制度，引入更多的分配竞争机制，完善土地、水、矿产资源和海域有偿使用制度，探索和推进国有森林、国有草原和无居民海岛的有偿使用。在充分考虑资源所有者权益和生态环境破坏成本的基础上，完善自然资源及其产品的价格形成机制。充分发挥资源产出指标的基准作用，使用强度指标和安全标准，促进资源的公平转移和高效利用。

(7)充分发挥空计划在自然资源配置中的导向和约束作用。在主体功能区规划的基础上，整合各部门单独编制的各类空房规划，编制统一的空房规划，合理布局空房和agriculture/よ房，完善空用地控制体系，将发展强度指标分解到县级行政区域，控制建设用地总量。使用控制将扩展到空所有自然生态区，并将确定林地、草地、河流、湖泊、湿地和沙漠的保护边界。严禁改变用途。

(8)促进无线电频率、空域和其他资源(Aiji、净值、信息)的优化配置。对地面公共移动通信使用的频率和其他商业射频、电信网码号等资源，要逐步探索引入招标、拍卖等竞争性方式进行配置。优化空域资源配置，提高空域资源配置效率，增加民航可用空域，深化low/きだ

第三，创新经营性国有资产配置

对于金融类和非金融类经营性国有资产，要建立健全以管理资本为核心的国有资产管理体系，优化国有资本布局，促进国有资本合理流动、有序进退和优化配置，提高国有资本配置效率和效益。

(9)优化国有资本布局。围绕服务国家战略，统筹国有资本战略布局，建立动态调整机制。落实国家产业政策和调整重点产业布局的总体要求，优化国有资本的重点投资和领域，促进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要产业、重点领域和关键基础设施、前瞻性战略产业和具有核心竞争力的优势企业集中。完善国有资本退出机制，研究国有金融机构的合理比例，保持对系统重要性金融机构的控制，按照市场化原则优化其他机构的股权结构，激发社会资本活力。

(十)完善国有资本授权管理制度。建立以管理资本为基础的国有资产监管体系，改革国有资本授权经营制度，重组设立国有资本投资运营公司，开展政府直接授权国有资本投资运营公司履行出资人职责的试点。国有资本投资运营公司通过投融资、产业培育和资本整合，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理和有序进退，可以促进国有资本的合理流动，实现价值的保值增值。国有资本投资运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法独立开展国有资本运营，为被投资企业行使股东职责，按照权责一致的原则，切实承担国有资产保值增值的责任。

(十一)建立和完善国有资本形式转换机制。坚持资本经营，以提高国有资本流动性为目标，积极推进经营性国有资产证券化。建立和完善优胜劣汰的市场化退出机制，加快低效无效资产处置，支持企业依法通过证券交易、产权交易等市场，以公平的市场价格处置国有资产，实现国有资本形式的转变，并将其用于国家长期战略、宏观调控和保障基本民生的需要，更好地为国家发展目标服务。

(十二)规范国有资产处置和收益分配。企业重大资产转让应在统一的公共资源交易平台上公开进行。主要经营性国有资产的出租和出借应当引入公开、公平、透明的市场机制。建立覆盖所有国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理体系。国有资本收益、国有资产处置等非税收入必须按时足额上缴国库，并按照规定纳入政府预算，更多用于保障和改善民生，国家另有规定的除外。逐步提高国有资本收益上缴财政的比例，转移部分国有资本充实社会保障基金。

(十三)加强国有资本的基础管理。守住防止国有资产流失的底线。加强国有产权流通监管，创新监管方法和手段，推进监管工作联动，按照收回的要求，实现维护投资者权益与尊重企业自主经营权的有效结合。

第四，创新非经营性国有资产配置

对于用于实施公共管理和提供公共服务的非经营性国有资产，坚持公平配置原则，积极引入竞争机制，提高配置效率，提高基本公共服务的可及性和公平性。

(十四)推进政事分开和管理分开。区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能，创新和完善政府直接配置资源的方式，强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。放开相关行业的市场准入，放松价格管制，促进公平竞争。区分基本公共服务和非基本公共服务，理顺政府和事业单位在基本公共服务供给中的关系，推进政企分开。创新与事业单位运行相适应的制度体系，完善事业单位法人治理结构。

(十五)推进基本公共服务均等化。以均等化、规范化和法治化为重点，加快完善国家基本公共服务体系，制定国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡服务项目和标准的有机衔接，促进基本公共服务公平共享。合理确定各级政府的财权和支出责任。加强基本公共服务资源均衡配置，促进基层基本公共服务资源优化整合，提高服务效率。

(十六)创新公共服务供给模式。建立政府主导、社会参与、自主经营、公众监督的多元化公共服务供给体系。各地区、各部门可根据自身需求和财力状况，通过特许经营和政府采购服务，扩大和改善公共产品和服务的供给。推进公益性事业单位改革，强化公益性属性，创新体制机制，提高供给质量和效率。制定并公布政府采购服务指导目录，引入竞争机制，提高财政资金使用效率。采取人员培训、项目指导和公益性风险投资等多种方式和手段，提升公共机构、企业和社会组织承接政府采购服务的能力。

(十七)推进非经营性国有资产的整合和共享。在清理资产、界定产权的基础上，进一步打破部门行政区划，搭建共享平台，实现公共科技、教育、医疗、文化等资源的开放共享。建立资产共享与资产绩效、资产配置和单位预算的联动机制，避免重复配置资产和闲置浪费。对于超标准配置、低效运行或长期闲置资产的行政事业单位，要建立健全调整机制，有效盘活现有资产，实现高效使用。按规定程序报批，允许部分闲置非经营性国有资产转为经营性国有资产。

(十八)推进行政事业单位资产的规范化管理。根据行政机构的职能及其工作性质，按照完成职能的最低和最佳标准分配资产。制定行政事业单位资产配置标准体系，对一般资产和特殊资产实行不同的配置标准。严格审批非经营性国有资产建设项目，加强预算约束和财政拨款控制，将符合预算管理规定的非经营性国有资产配置中涉及的管理费用的具体安排纳入预算和决算，经本级人民代表大会或其常务委员会审议通过后向社会公开。建立健全全方位、多层次的资产管理和监管体系，建立工作机制，加强资产使用、处置和收益管理，确保使用规范高效、处置公开透明，确保资产处置和出租出借收入全部归集，防止国有资产流失。

第五，创新资源配置组织

注重各类资源的综合管理和高效利用，依托国家公共资源交易服务平台，加强库存核算和综合管理，创新服务方式，构建新型组织和服务体系。

(十九)建立公共资源清单。结合权责发生制政府综合财务报告体系中资产负债表和自然资源资产负债表的编制，全面开展公共资源清查，系统梳理现有政府配置公共资源的数量和范围、各种资源的产权归属、市场配置、监管主体和监管制度。公共资源应进行适当的分类和逐项登记，并确定资源基础。建立健全资源申报、登记、调整、披露和报告制度，根据资源变化动态调整和更新资源清单。

(二十)加快公共资源电子交易的全过程。按照国务院办公厅《整合建立公共资源统一交易平台工作方案》精神，推进公共资源电子交易全过程，充分发挥信息技术在提高交易效率和透明度、节约资源和交易成本、解决公共资源配置领域突出问题等方面的优势。 从而实现公共资源交易平台从依赖有形场所向注重电子平台的转变，为市场主体和公众服务，为行政监管部门依法履行职责提供便利。 积极稳妥推进公共资源电子交易系统的市场化竞争，引导市场参与者参与平台服务供给。做好全国公共资源交易平台与统一房地产登记平台的对接和数据共享工作。

(二十一)完善市场交易机制。在摸清底数的基础上，按照超前和超前的原则，将政府应该或可以市场化配置的资源严格纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易，并通过招标、拍卖等方式进行配置。根据不同公共资源的特点，应明确基本交易规则，准确评估资源价值，严格规范交易程序，确保交易过程公开、公平、公正。培养资源价值评估专业人才，完善相关技术标准体系。

(二十二)建立和完善信息服务机制。推动各级公共资源交易平台加大信息披露力度，依法披露交易公告、资格审查结果、交易、业绩及变化等信息。加快建立市场信息共享数据库和验证互认机制，逐步实现市场主体注册信息的全国共享和互认。建立公共资源交易市场主体信用信息数据库，实现市场主体信用信息共享。加强公共资源交易数据的统计分析、综合利用和风险监测预警，为市场主体、公众和行政监管部门提供信息服务。

第六，创新资源配置监管方式

要充分履行政府监管职能，转变监管理念，坚持法治思维和模式，创新监管机制和模式，构建法律监管与信用激励约束、政府监管与社会监管相结合的监管新格局。

(二十三)加强和完善信用监管。加快社会信用体系建设，建立健全市场主体信用评估体系，建立信用信息交流共享机制，完善国家信用信息共享平台，完善失信联合激励机制和失信联合惩戒机制。充分发挥信用管理在事后监管中的作用，将参与公共资源交易活动的市场参与者的信用信息作为监管的重要依据，建立失信黑名单制度，强化信用约束。

(二十四)加强和完善协调监管。在理顺各部门监管职责、落实执法责任的基础上，以加强市场监管为重点，建立和完善行业监管、国有资产监管和行政审批、司法、监察、审计监管的联动机制，建立跨部门、跨地区的执法协作机制，促进监管资源共享、联动防控、联动监管、联动检查、联动处置，形成各司其职、各负其责、横向协调、纵向衔接的监管新格局。

(二十五)加强和完善动态网上监管。利用互联网和大数据技术，依托政府服务在线平台，对公共资源配置项目的规划、评估、审计、交易、收支等实施电子政务监管，全面记录各市场主体、服务机构和监管机构的信息，形成源头可追溯、目的可追溯、监管可追溯、责任可追究的完整信息链，实现实时动态监管和在线实时监管。

(二十六)加强和完善全过程监督。严格执行《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，规范投标人、投标人、评估人、中介机构等相关方的行为，依法披露相关信息，确保公共资源配置全过程公开透明。加强纪律措施，依法纠正和查处违法违规行为，并及时向社会公布。

七、加强组织领导和实施保障

(二十七)加强组织领导。各地区、各部门要充分认识创新政府资源配置改革的重要性，将创新政府资源配置纳入重要工作日程，完善工作机制，明确和落实职责分工。加强舆论引导，大力宣传和阐释创新政府资源配置的意义和政策措施。要加强调查研究、政策指导和工作协调，及时掌握和解决资源配置改革中的困难和问题。加强监督和考核，建立科学的绩效考核体系，定期对公共资源配置进行绩效评价和综合评估。

(二十八)鼓励改革和探索。创新政府资源配置涉及面广，情况复杂。各地区、各部门要积极开展改革探索，建立健全问责、容错和纠错机制，有效推进改革。在保持全国统一市场的前提下，支持各地区在新型城镇化、国有及国有企业改革、区域金融市场和金融机构、房产税、养老和医疗保障等方面进行探索和创新。各省(自治区、直辖市)可根据经济社会发展的需要，将部分经营性国有资产由实物形态转变为资本形态，将部分整体使用后仍闲置的非经营性国有资产转变为经营性国有资产，其经营收入或转让实现收入上缴财政，用于全面保障和改善民生。认真总结各地在实践中的经验和做法，并及时推广。

(二十九)建立健全法律法规。完善政府有关资源配置的法律法规和规章，加大立法改革力度，废止法律法规，着力完善资源产权制度，调整市场准入、市场主体资格、行政许可等不符合市场化改革方向的相关法律法规规定，明晰资源所有者权益，完善资源产权占有、使用、收益和处置制度。根据创新政府资源配置的需要，加快修改和完善自然资源、经济资源和社会事业配置法律法规。加快制定产权保护、社会信用和公平竞争的法律法规。

(三十)完善相关配套制度。根据法律法规的制定和修订，加快完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等配套制度。，共同推进行政审批、税务、金融、投资、物价、国有企事业单位等改革。加快制定和完善自然资源和公共服务专项规划，科学制定公共服务和公共设施配置指标、资源开发强度指标、使用效率指标和效益评价指标，合理确定和公布指标标准，引导地方各级政府和市场主体合理配置资源。建立和完善促进资源节约和集约利用、资源管理责任制和政府考核、激励和监督制度。建立和完善资源配置中的信息公开和公众参与制度。除国家安全外，资源配置目标、原则、程序、配置结果等信息应公开，充分发挥公众和第三方专业机构在创新政府资源配置中的积极作用。