治理之道：充分发挥审计监督防风险作用

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刚刚结束的中央经济工作会议强调，要切实加强地方政府债务管理。目前，我国地方政府债务管理取得了显著成效，但仍需进一步加强，特别是地方政府隐性债务负担。因此，应充分发挥审计监督作用，提高地方政府债务风险防控能力，为经济社会持续健康发展保驾护航。

近年来，我国大力完善地方政府债务运行机制，防范潜在风险，出台了《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》等一系列规范性文件，有效加强了地方政府债务风险管理和控制。重点规范地方政府债务融资机制，将地方政府债务纳入预算管理，控制规模；建立地方政府债务风险处置机制，妥善处置现有债务；同时，要采取措施完善债务报告和公开报告制度，以及评估和问责机制。经过努力，我国地方政府债务风险得到了有效控制。数据显示，近年来地方政府负债率大幅下降，2016年地方政府负债率为80.5%，比2015年下降了8.7个百分点。相关研究表明，地方政府债务比率趋同，债务可持续性明显增强。

虽然地方政府的债务管理是有效的，但我们应该对隐藏的债务风险保持警惕。隐性债务是指政府在没有法律或合同确认的情况下，出于道德或公众期望而承担的支出或救助责任。此外，一些非法债务也被视为隐性债务。中国预算法规定，除国务院批准的地方债券外，地方政府及其所属部门和单位不得以任何方式举债。这界定了地方政府债务的界限。换句话说，发行债券是地方政府借钱的唯一途径。由于隐性债务具有很大的不确定性，甚至会带来严重的金融风险，因此严格防控地方政府隐性债务成为地方政府债务管理的重要任务之一。目前，一些新的融资方式中的违法行为给地方政府债务管理带来了新的挑战。例如，政府投资基金项目向其他投资者承诺资本不会流失，或承诺最低固定收益并提供股权回购；政府和社会资本合作项目承担社会资本方的损失，并向社会投资者承诺最低收益；等等。这些都是违法行为，可能增加地方政府未来的支出责任和隐性债务负担，加大地方政府的债务风险。因此，必须采取有效措施来预防和控制它们。

审计监督是防范和控制地方政府债务风险的重要手段。近年来，审计部门对地方政府债务资金进行了“借、用、还”的全程监管，发现了地方政府融资行为、债务资金使用管理、债务偿还压力等方面存在的问题。，并敦促整改从源头上防止微观持续，从而抑制地方政府债务规模的增长势头，改善债务管理情况。审计在三个方面发挥监督作用:第一，增加透明度。地方政府债务资金的规模、增长趋势和使用情况，通过依法提取和审核等方式予以公布，让社会有权威的声音，为决策者提供可靠的决策依据。二是加强审计整改。通过公开发布审计中发现的突出问题整改情况报告，并向全国人大常委会做口头报告，督促中央有关部门和地方政府高度重视这些问题，积极采取整改措施。三是推动建立问责机制。审计部门遵循“一起发现，一起移交”的原则，依法将违规借款行为移交相关部门，追究相关人员的责任，并公开通报市、县政府及金融机构违规融资担保的典型案例，起到警示作用。实践表明，审计监督为地方政府债务构建了“安全网”，能够显著提高地方政府债务风险防控能力。

(作者:国家审计署审计研究所)

人民日报(2017年12月29日07版)