振兴东北离不开“有为政府有力政策”

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讨论振兴东北，既不能谈改革不发展工业，也不能谈发展不改革；我们不能只谈论发挥市场的作用或依靠政府的力量。只有工业发展和体制改革并重，同时发挥“有效市场”和“有希望的政府”的力量，才是有效的药方。

最近，由北京大学新街沟研究中心主任林毅夫团队发起的讨论继续发酵。最近，面对许多问题和批评，林毅夫的团队发表了3万多字一一回应。

关于“吉林方”的讨论，有许多有价值的观点资料。然而，其中一些观点对市场和政府在振兴东北中的“双手”作用认识不足，有的学者甚至认为“产业政策无用武之地”，“东北振兴一公布就能实现”。这些观点不符合国情，也不能成为解决东北问题的药方。从表面上看，这些争论是新古典经济学与新古典经济学之间的争论，但从本质上看，它们是关于政府是否应该监管以及政府在经济社会发展中应该发挥多大作用的争论。

目前，东北地区面临的困难和问题仍然是体制机制问题、产业结构问题和经济结构问题。讨论振兴东北，既不能谈改革不发展工业，也不能谈发展不改革；我们不能只谈论发挥市场的作用或依靠政府的力量。只有工业发展和体制改革并重，“有效市场”和“有希望的政府”才是正确的道路。

振兴东北的成就是有目共睹的

东北是新中国工业的摇篮，重要的农业基地和国民经济的重要增长极。促进东北经济健康发展，实现新一轮振兴，关系到国民经济发展、转型升级的大局和区域协调发展的大局。

近年来，东北经济面临着巨大的下行压力，引起了许多关注和思考。一些学者将这种情况归咎于过度支持政策，认为政府应该“放手而不是支持”。

事实上，21世纪以来，东北地区的经济发展已经进入了“黄金十年”。从2003年到2012年的十年间，东北三省的年均经济增长率比全国平均增长率高2个百分点。这些成就的取得离不开政府支持东北振兴的政策措施所带来的红利。

近年来，东北三省经济增长乏力:2013年以来，东北三省经济增速大幅下滑，但不能否认此前的扶持政策。

林毅夫团队指出，东北地区的经济困境源于经济基础上的“产业缺位”和上层建筑上的“制度固化”的束缚。“产业缺位”不仅直接导致东北经济的脆弱性，也是“制度固化”形成的根本原因。

根据林毅夫的团队，东北地区经济增长下降的背后是产业结构问题。与全国相比，在包括吉林省在内的东北地区，经济增长的急剧下滑主要表现在第二产业，尤其是第三产业。

林毅夫团队指出，除了吉林省2016年比全国高0.2个百分点外，东北三省2014年后的经济增长率都低于全国。2014年至2016年，第二产业经济增长分别为7.3%、6.0%和6.1%；辽宁省为5.2%，-0.3%，-7.9%，吉林省为6.6%，5.2%，6.1%，黑龙江省为2.8%，1.4%，2.5%。此外，东北三省工业增长的急剧下降主要表现在重工业方面。

轻重工业结构失衡导致了就业、出口、民营企业和商业环境等制度和制度问题。例如，工作岗位少，劳动力流失严重；出口严重不足，出口驱动的运输停滞不前；产业集群中的企业数量很少，许多行业仍然是国有企业，尤其是中央企业，唱着“两个人转”。体制和机制严重扭曲，难以激活民营经济活力，导致经营环境恶劣。

为此，林毅夫团队指出，要解决“有工业却没有就业”的问题，同时要提高出口拉动增长的能力，加快培育民营企业，大力发展具有潜在比较优势的产业，以消除各种扭曲，解决轻重工业之间的结构性失衡及其引发的体制机制问题。这一发展思路符合推进东北新一轮振兴的民族理念。

工业发展与深化改革并重

当前，东北振兴正处于翻越山梁、滚石上山的关键时期，是取得巨大成就的重要战略机遇期。东北振兴第十三个五年计划明确指出，东北必须充分利用各种有利条件，大力培育经济发展的新动能，拓展新空空间，培植新优势。

如何培育新的动能，培植新的优势？林毅夫团队的思路是从吉林省禀赋结构决定的潜在比较优势出发，如总体发展阶段、自然资源、劳动力供给、历史遗留的人力资本和物质资本积累等。

“吉林省需要以最具竞争力的产业集群引领经济结构转型升级，充分挖掘经济增长潜力。”林毅夫团队建议，根据吉林省禀赋结构的规模和层次所决定的总体形势、发展阶段和比较优势，可以在现在和未来叠加五万亿元的具有竞争优势的产业集群谱系:大农业、大健康、现代纺织、现代装备和以新能源、新材料、新一代信息技术为核心的集成产业集群。

可以说，这五万亿规模的产业集群为吉林省未来的经济增长潜力绘制了宏伟的蓝图。然而，这个“药方”引起了许多评论，一些评论家认为东北不应该发展现代纺织工业。

是否发展现代纺织可能是一个意见问题。然而，在众多质疑声中，“吉林药方”只谈发展，不谈改革的批评显然站不住脚。林毅夫团队在提出产业集群概念时，并没有忽视改革的重要性，而是提出“必须以产业结构调整为出发点，推进体制机制改革。”

具体来说，要以构建五大产业集群的企业培育平台为出发点，推进国有企业改革和“分拨服”；以五大产业集群投资平台为起点，以园区为突破口，推进经营环境改革；建立五大产业集群产业引导基金平台，推进金融和金融体制改革；推进要素市场改革，重点打造五大产业集群的要素集聚和双重创造平台；搭建五大产业集群跨区域合作平台，推进跨区域合作体系改革。

“尽管符合吉林省潜在比较优势的产业集群比违反比较优势的产业集群更容易落地，但各级政府仍需积极帮助市场参与者克服瓶颈。”林毅夫的团队还指出，由于不同子行业的不同特点和制约因素，根据情况需要推广的措施、改革的领域和方法也不同，只要进行体制和机制改革，一般的改革或新的产业集群会自发出现的想法难以奏效。

政府有一个有效的市场

在“吉林药方”的讨论中，有些观点对市场和政府“两只手”如何发挥作用存在明显的误解。

虽然有些观点认为东北经济存在“产业空集中”和创新力不足的问题，但他们在方法论上简单地将东北问题归结为制度机制问题，甚至错误地认为激发经济行为者积极性的关键在于政策不支持他们，“只要你放手，东北就会自己前进”。

这种所谓的“市场万能论”在振兴东北中实际上是很难奏效的，历史已经证明是错误的。在这方面，林毅夫的团队反驳说，经济发展的本质是不断的技术创新、不断的产业升级以及决定交易成本的硬基础设施和软制度环境不断改善的结构性变化的过程。在这个过程中，既需要“有效的市场”，也需要“有希望的政府”，包括吉林在内的东北地区也不例外。

在林毅夫看来，如果一个经济体包含符合比较优势的产业，当软硬基础设施合适时，它将拥有最大的竞争优势，并创造最大的盈余和资本积累。但是，如果软、硬基础设施不完善，交易成本过高而无法成为竞争优势，政府应该在改善外部补偿和软、硬基础设施方面发挥积极的作用，使具有“潜在比较优势”的产业转变为具有“竞争优势”的新兴产业。

以轻工业发展为例，要成为吉林省在国内外市场的竞争优势，必须根据产业发展的需要，解决基础设施、电力供应、技术培训、融资和上下游供应链等瓶颈，形成具有竞争优势的产业集群，这涉及到许多问题，只有政府协调企业或政府直接提供才能解决。

事实上，吉林省许多地方通过对失去比较优势的产业给予过渡性保护补贴来保持稳定，发展符合潜在比较优势的新兴产业，实现经济的蓬勃发展，为彻底解决失去比较优势的产业问题创造了条件。

例如，吉林省通化市依靠工业投资的高回报率和软硬基础设施条件的改善来打破人们不能在山海关投资的成见。2016年，通化市实际引进外省资金930.9亿元，同比增长12.1%。

当然，提倡政府的积极行动并不是鼓励“无序行动”，更不是搞计划经济。林毅夫团队指出，新街沟的基本主张是“有效市场”和“有政府”的有机结合，所倡导的产业政策是政府应该发挥主导作用，帮助进入具有潜在比较优势产业的企业家解决他们无法解决的硬基础设施和软制度安排的改善问题，反对政府需要扭曲市场和提供保护性补贴以支持侵犯比较优势的目标产业的做法。