李宇嘉：从深圳“土地新政”看大城市供地制度改革方向

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李玉佳

最近，深圳市出台了《关于完善土地供应管理的若干意见(征求意见稿)》，其中恢复1988年废止的“土地分配制度”备受关注。

分配和转让是我国目前土地供应的“双轨制”。前者旨在满足对公共福利或非盈利性土地的需求，如行政办公室、教育和医疗保健、市政交通，政府免费向特定土地使用者分配土地；后者是针对非公益性和营利性土地的需求，土地以市场化的方式出售给主要的土地使用者。

分配和转让是两种相反的土地供应模式。前者是行政无偿划拨，产权属于政府，不得抵押或转让，公益性或非营利性用途终止，政府可以无偿收回；后者是市场化的有偿转让，产权属于土地所有者，可以抵押或转让，政府不能无偿收回。

在1978年土地有偿使用改革之前，分配是唯一的土地供应方式。此后，从深圳到厦门，土地出让取代了划拨，成为土地供应(尤其是经营性土地供应)的主要方式。

可以说，无论是提高土地利用效率、减少土地占用、赋予土地融资功能、形成和完善要素市场、彰显土地资产属性，还是为快速城市化和经济增长提供/0/支持，以出让代替划拨都具有重要的制度创新意义。1988年，深圳率先突破土地配置的计划经济产品，推进土地市场化配置，敲响了中国土地有偿转让的“第一锤”，率先取消了土地配置，启动了土地流转的市场化供地模式。

那么，在市场化改革因素不断深化的背景下，一直具有改革和突破精神的深圳，为什么要恢复这一带有浓厚土地供应色彩的规划布局呢？

这要从深圳的土地利用模式入手。改革之初，国家允许深圳经济特区探索市场在提高要素配置效率方面的作用，并自主决定土地供应模式。因此，深圳率先建立了土地流转制度。起初，深圳的土地供应主要基于协议出让。2004年8月31日截止后，国家规定所有商业用地都要招标拍卖，一对一协议转让开始退出，深圳所有商业用地开始招标拍卖。

尽管国家明确规定公益性或非营利性土地可以在有限范围内继续采用划拨方式，但考虑到自身土地资源的稀缺性，为了探索多元化的土地供应模式，特别是政府从市场“购买服务”的公共财政模式，探索ppp和非营利性项目的自主融资，刺激土地使用者挖掘土地价值，深圳对公益性或非营利性土地采取“协议免费地价”的创新模式。在这种模式下，不仅满足了对公益性或非营利性土地的需求，而且体现了土地的价值，特别是土地融资的功能，提高了公共服务供给的效率。

深圳经济特区成立近40年来，居民人口增长了20多倍，人均国内生产总值增长了150倍。高效的土地供应模式既满足了人口爆炸带来的公共服务和融资需求的“落地”，又支持引进道路交通、市政管网、科学、教育、文化、卫生等完善的企业和产业布局。到目前为止，深圳在城市管理、城市规划、生活服务和基础设施方面是中国最好的城市之一。然而，自特区成立以来，年均土地供应约为30平方公里，这使得面积最小的最大城市深圳(1990平方公里)率先逼近50%发展强度的警戒线，并被迫启动存量振兴。

近年来，深圳的产业经历了快速转型，自豪的互联网、智能技术和创意文化不断吸引人才，人口大规模流入。近年来，深圳市居民和注册人口年均增长40 ~ 60万人。然而，高成本和高房价是创新的敌人，深圳在吸引人才和留住产业方面面临巨大挑战。杭州、成都等“新一线”城市凭借低成本、低房价的优势，正在大规模招聘人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争。目前，互联网和智能科技的创新已经进入“瓶颈期”，成本是竞争的主导因素。深圳科技企业走出去已逐渐成为一种趋势。

与此同时，新型城镇化已经进入“后半程”，即移民的本土化和公共服务的均等化。吸引人才和人口流入的杀手也将从“高质量产业”转变为“高质量服务”。因此，对于注册人口与非注册人口“颠倒”(注册人口400万，非注册人口1600万)的深圳来说，能否增加公共服务将是深圳能否继续吸引人才、保持城市竞争力的关键。在“协议免费地价”的公共服务土地供给模式下，一对一协商和集体评议将使公共服务供给更加灵活高效。但是，政府很难收回商定的土地，因为土地属于土地所有者。

同时，协议下的土地使用程序也有很大不同。其中有些会在“批地会议”或规划方案确认后生效，但不可避免的是，随后的批准将不会被使用(包括土地)，利用将会不足，配套设施将不会到位，甚至会被用于其他目的，单独出售。其中一些将通过“土地溢价”成为商品房。近年来，深圳房价一飞冲天，在巨额地价红利的诱惑下，许多过去未经地价协议的土地出让，都想通过“地价支付”转化为商品房开发，这背离了土地协议出让的公益性和非营利性的本源。这种土地不能像分配一样由政府收回，程序上的缺陷也对振兴造成很大阻力。

深圳引以为豪的新兴产业在吸引人才和人口方面的竞争力正在下降，未来必须依靠公共服务。显然，政治家们意识到了这一点。最近，深圳的新政策，变棚子为新政策，租赁新政策和人才新政策，实际上是增加和改善公共服务。在过去的40年里，深圳一直重视经济增长。现在，它不得不弥补公共服务的债务，但它没有新的土地。近年来，通过推高房价和拆除廉租房(城市中的村庄)来维持向空提供住房的模式是困难的。因此，强调政府的所有权并确保恢复土地的行政分配以实现可持续供应是合理的。

深圳的“新土地政策”与之前的工棚改革新政策(工棚改革新空所有建筑人才住房)、新的租赁政策(享受按分公共服务、新增土地租赁)一起，凸显了中国未来的土地制度改革。方向是严格的国有土地“双轨制”，即以全民所有的属性为基础，首先通过行政划拨土地来满足。过去，协议出让很流行，划拨和“招标、拍卖、挂牌”都可以依靠。然而，土地使用过程是不透明的，土地是伪装的“不动产”，将来会完全收回。

未来，国有土地的经济功能和融资功能将会淡化，社会功能和服务功能将会凸显，城市物质形态的建设过程将会结束，以改善公共服务为基础的城市运作将会开始。只有这样，人口才能留在城市，房地产市场才不会出现泡沫。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)

编辑朱昱