国家公园建设聚焦以环保促民生

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为了解决“九龙治水”和执法监督“条块分割”的问题，克服多头管理和分散管理的弊端，《条例》首先创新了管理体制的制度设计。

政策观察

本报记者曹

我国第一部国家公园地方性法规——《三江源国家公园条例(试行)》(以下简称《条例》)近日正式实施。自十八届三中全会提出建立国家公园体系以来，各地对国家公园建设的热情一直在空，该条例的颁布不仅为推进三江源国家公园建设提供了法律依据，而且被视为可以复制和推广的宝贵经验。

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，并为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而指定的特别保护、管理和利用的自然区域。作为生态文明整体建设的重要组成部分，近年来，国家发展和改革委员会选择了9个省市开展国家公园体系试点工作，其中位于青海省南部的三江源地区就是其中之一，这也是我国启动的第一个国家公园体系试点地区。

事实上，对我们国家来说，国家公园是一种奇特的产品。记者发现，“国家公园”的概念源于美国，由美国艺术家乔治·凯瑟琳首先提出的英文“国家公园”翻译而来。1872年，美国国会批准建立黄石国家公园，这是世界上第一个国家公园。经过100多年的实践，国家公园作为自然保护和可持续发展的典范，受到世界各国的高度尊重，成为国际主流保护模式。

然而，尽管这一概念已被各国所接受和使用，但各种管理和运作模式仍在演变。如何有效地吸收国外的成功经验并使之在中国扎根，是探索中国国家公园建设的必由之路。

当然，如果我们想创新我们的国家公园系统，我们必须首先了解相关领域的缺陷。众所周知，三江源区是我国重要的淡水供应区，也是长江、黄河、澜沧江的发源地，维系着全国乃至亚洲的水生态安全命脉。它不仅是应对全球气候变化最敏感的地区之一，也是中国生物多样性保护的重点领域之一。然而，在以往该地区的生态治理过程中，管理权限不清、职能重叠、执法不到位等问题较为突出，是我国许多自然保护区面临的共同问题。

记者了解到，为了着力解决“九龙治水”、“执法监督条块分割”的问题，克服多头管理、分散管理的弊端，《条例》首先创新了管理体制的制度设计。

对此，三江源国家公园管理局副局长何万成在解释《条例》时表示，今后将探索在国家公园内实现自然资源资产管理和土地空使用控制的“两个统一演练”,同时成立相应机构，开展“三个转移整合”, 移交国家公园所在县参与自然资源管理和生态保护的相关机构的职责和人员，将公园内各保护区现有的所有管理职责纳入管理委员会； 国家公园所在地的生态资源与环境执法机构和人员编制整合，由管委会统一实施生态资源与环境综合执法。

值得一提的是，在政府统一管理的基础上，如何有效调动公众的积极性，形成人人关注、人人参与的共享格局，也是国家公园发展的重要支撑。从国外国家公园的成功经验来看，公众不仅是环境质量监督的主体，而且为国家公园的建设提供了科学、教育、宣传、技术和资金等方面的重要支持。因此，《条例》还指出，社会团体、公益组织、志愿者、科研机构等。将通过建设国家公园作为平台和载体，吸引人们积极参与生态保护和国家公园建设管理，从而为三江源的生态保护建设一支广阔的“盟军”。

除了创新管理体制外，提高当地居民的生活水平也是三江源地区国家公园建设的重点。三江源地区人口众多，不同于国外原住民稀少的国家公园，这也对国家公园的建设提出了新的要求。青海省环境保护厅生态处副处长何跃军表示，在三江源国家公园12.31万平方公里的范围内，即使是在可可西里这个公认的荒野地区，这三个公园仍有12个城镇、53个村庄和6万多人。

由于自然条件的限制，当地居民大多生活在畜牧业中，经济来源单一，贫困严重。水生植物的生产和生活方式已经融入当地生态系统，成为不可或缺的一部分。在这种背景下，如何处理好生态保护与改善牧民生活的关系，成为三江源国家公园的重点和难点之一。

为了解决上述问题，在制度层面设计了《条例》。一是科学合理设置生态管理和保护的公益性岗位，使牧民逐步从草原使用者转变为生态保护者；二是鼓励和引导当地牧民参与国家公园建设，支持他们从事公园生态监测、生态体验、环境教育服务和生态保护工程服务，使牧民在参与生态保护和公园管理中获得稳定的收入；三是稳定草原承包经营权，兼顾草原的科学合理利用，增强发展生态畜牧业的能力；第四，在充分尊重牧民意愿的基础上，努力实现草原承包经营向园区特许经营转变，组织和引导园区居民发展乡村旅游服务业、民族传统手工业等特色产业，开发具有地方特色的绿色产品，实现居民收入持续增长。

在业内人士看来，国家公园建设过程中的生态保护与扶贫相结合，不仅是国际经验与中国特色的融合，让牧民享受到国家公园建设和发展带来的更多好处，也是“青山绿水，金山银山”理念的具体实践尝试。但是，需要注意的是，面对“地广人稠”地区的实际情况，仅靠现有的管理人员和当地牧民的引导难以满足管理需求。如何建立和完善人才引进和培养机制，吸引和留住优秀人才，仍然是今后三江源国家公园建设中需要继续关注的重点之一。