中国版“市政债”：筑牢地方债风险的“防火墙”

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本报记者邵致远报道

备受关注的中国版“市政税收债务”已经浮出水面。

8月2日，财政部发布了《关于地方政府自平衡收入专项债券和试点发展项目融资的通知》(以下简称“89号文件”)，并公布了中文版“市级收入债券”。

据了解，“89号文件”首次明确界定了地方债务的“限额管理”。内地一年可使用的债券规模不仅包括当年新增的专项债务限额，还包括去年年末专项债务余额低于限额的部分。此外，应优先考虑土地储备和政府收费公路，在全国范围内开展试点项目，并允许地方政府选择其他重点项目，通过试点分类发行专项债券。

中国版的“市政债券”已经出现

鼓励地方试点开发项目在法定专项债务限额内获得专项债券，是完善地方政府债务融资机制的重要举措。

中国信用评级机构地方政府与城市投资研究团队的分析师车对《中国产经新闻》记者表示:“地方政府借钱打开‘大门’，地方政府市政债券中文版品种越来越丰富，有利于进一步规范地方借贷，加强风险隔离。根据新预算法、国发43号文件(《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》)及后续一系列文件精神，地方政府债券是地方政府借款的“唯一公开渠道”

西班牙《华侨报》首席评论员司徒郑锦对《中国产经新闻》记者说:“项目收入专项债务是一种特殊债务，需要在地区专项债务限额内安排，主要用于土地储备、政府收费公路等有一定收入的公益项目。项目收益专项债券需要严格与项目相对应发行，偿还资金也来自政府资金或相应项目产生的专项收入，不得通过其他项目的相应收入偿还。项目收益专用债券可以规范地方政府债务制度，系统规避金融风险，对明确财政支出细分和精细审计具有重要意义。”

他表示，市政债券归根结底是地方政府债券的市场化转型。地方财政收入开源扩张取得重大突破。事实上，它改变了传统的财政收入黑箱状态，适度的错误可以实现更好的监管和曝光。

上海财经大学公共经济与管理学院教授郑春荣表示，在总结前期发行土地储备专用债券和收费公路专用债券经验的基础上，这一通知得到了全面推广，表明财政部门对地方政府债务改革方向明确，稳步推进，债务管理日趋成熟有序。

据了解，在前期土地储备和收费公路专项债券的基础上，本通知提出按照政府资金收入项目分类，在地方政府债务限额内，全面推进项目收入和融资需求自平衡的地方政府专项债券，这是地方政府债券制度不断丰富和完善的体现，旨在打造中国版的市政收入债券。

“以项目收益偿还债券本息，突出项目收益与融资的平衡，有利于加强地方政府债券专项资金的管理，可以实现专项债务的有效隔离，有利于风险的分化和隔离，是地方政府债券发展的重要突破。同时，当项目收入不足以支付债务本息时，地方政府基金收入可作为债务偿还的最终来源，从而保证地方政府专项收益债券的偿还安全。”车听云告诉记者。

财政部有关负责人表示，项目收入专项债券试点发行进一步强化了专项债券及相应项目的信息披露要求，提高了地方政府债券的信息透明度，帮助投资者提高了识别和评估风险的能力，充分发挥了信用评级、信息披露、市场定价等市场机制的激励和约束作用，促进了市场融资自律机制的形成，充分发挥了资源配置的作用。

机遇和风险并存

不同国家的市政债务管理方法不同。

美国是一个市场主导和完全竞争的市政债务融资模式。债券发行条件和审批规则由州政府决定。州以下地方政府有权独立发行市政债券，这与联邦财政体制下地方政府财权的独立性有关。

在金融体系单一的日本，市政债券制度带有浓厚的行政色彩，中央政府和上级政府有一定的权力批准地方市政债券。

加拿大在发行市政债券时，采用以多个城市为单位成立区域性城市金融委员会的区域性联合融资模式。

“中国的债券是从政府债券开始的，没有太多的市场化特征。”此外，地方行政权力有时会导致地方债务违约。过去，一些地方政府债券出现违约，而且不断有关于一些地方政府债券与金融机构之间欺诈的信息。在此基础上，为防范系统性金融风险，应进行省级地方债务授权处理。事实上，通过地方债务监管和发行主体形式的转变，地方债务等风险控制环节得到了加强。”司徒郑锦告诉记者。

他说，相应的地方政府实际上起到了支持地方债务的作用。此前，其他国家的评级机构降低了中国的主权信用评级，这是由于地方债务体系的不稳定性和不完善的支持。适当改革债券发行和支持的主体性质，有利于地方债务的市场化和商业化，提高地方政府的资本融资能力。

据财政部披露，截至2016年底，全国地方政府专项债务限额约为5.53万亿元，调整后的地方政府专项债务限额为6.47万亿元。基于此，估计仍有9400亿元地方政府特别债券在空发行待发行。届时，有望进一步缓解地方财政收支和城市投融资压力，加快政企债务隔离，加快城市投资转型。

“但需要注意的是，要严格防范地方政府专项债券项目收入与偿债需求不匹配带来的还款压力。”车听云告诉记者。

中国债券信用评级技术中心副主任霍志辉建议，需要提高“市政债券”的操作水平。例如，债券发行项目的资产组合需要以封闭的方式进行管理，项目和产生的收入应该在一个专门的机构进行登记和管理。由于预期收入被出售给债权人，这一资产组合无法通过其他渠道融资。

此外，“89号文件”指出，政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等具体项目筹集资金，偿债资金全部来自投资项目的收入，而非一般预算收入。这意味着市政债务本身是有风险的，没有政府无限赔偿的保障。它可以被视为政府债券的市场化尝试，引导私人资本的基本设置面向国家和地方需求，以及教育、科学、文化和卫生等政府事业。也可以理解为中央政府缓解地方财政和地方债务导致的地方政府信贷和债务问题的过渡制度。”司徒郑锦告诉记者。

那么，应该怎么做呢？

司徒郑锦告诉记者，市政债务本质上是地方财税制度的创新。在传统的财政收入过程中，中央与地方分税制改革的一个显著特点是地方财政开始严重依赖土地租赁。在税收和债务收费方面，债务模式的应用拓展了财政的广度和深度，可以更好地优化地方政府财政收入的比重，从而促进财政分配的合理优化，避免被土地财政绑架。在地方政府市政债务过程中，应做好相应的基金审计和应收利息支付工作，以公开透明的方式降低杠杆率。