三部门相继下发PPP重磅文件 为央企降温为民企开路

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最近，ppp项目领域迎来了一个又一个沉重的文件。

一是财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作(ppp)综合信息平台项目库管理的通知》(简称“92号文件”)，掀起了ppp规范的风暴；随后，国资委下发了《关于加强中央企业ppp业务风险管控的通知》(以下简称“192号文件”)，从六个方面防范中央企业参与ppp业务风险；随后，国家发展和改革委员会发布了《关于鼓励民间资本参与政府与社会资本合作项目的指导意见》(以下简称《意见》)，鼓励民营企业利用公私合作模式盘活现有资产，加大对民间资本公私合作项目的融资支持。

“从内容上看，92号通知和192号通知的基调是一致的，目的是规范ppp项目的运作，加强ppp领域的风险管理和控制。”AVIC证券(证劵)分析师赵露表示，这两份文件强调防止ppp被异化为地方政府新的融资平台，并从地方政府和中央企业的角度防止中央企业债务风险上升。一方面，要清理项目库中地方政府的非法债务担保和不规范运作的项目，另一方面，中央企业要做好前期经济评估和严格的规模控制。总体而言，这两份文件的内容可以理解为ppp领域的去杠杆化。但是，国家发展和改革委员会最近发布的《意见》可以解释为弥补了公私伙伴关系项目的不足，弥补了私人资本份额不足和私营企业参与公私伙伴关系项目不足的不足。

监管收紧

ppp项目的开发或冷却

近年来，随着国内投融资体制改革的深入，越来越多的基础设施和公共服务项目被转化为ppp项目，经过四年的蓬勃发展，截至今年9月底，全国共有ppp仓储项目14220个，累计投资17.8万亿元。可以说，中国已经成为世界上最大、最具影响力的ppp市场。然而，在快速发展的过程中，一些地方滥用ppp模式，甚至借ppp模式变相融资等非正规经营问题日益突出，这增加了地方政府的隐性债务风险。

基于此，财政部下发了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》，禁止以ppp模式变相进行债务融资行为，并再次下发文件纠正ppp模式的泛化和滥用，提出了规范项目库管理的三大措施:一是实行分类管理，二是统一新项目入库标准，三是组织入库项目集中清理。清理运行不规范、实施条件不充分、信息不完善的项目，提高项目库的信息质量和管理水平，进一步推动ppp项目回报中创新公共服务供给机制的产生，促进ppp项目的可持续发展。

北京融邦瑞明投资管理有限公司总经理陈敏在接受《证券日报》采访时表示，财政部对ppp违规项目的清理力度最大，这将为ppp项目的发展降温，有助于地方政府在项目启动和社会资本参与项目的过程中，更加关注项目合规性，促进城镇化相关产业升级转型。

值得注意的是，去杠杆化无疑是推进供给侧结构改革的重中之重，其中国有企业降低杠杆化是重中之重。今年以来，SASAC多次表示要采取更多措施严格控制中央企业债务风险。

192号通知提出，中央企业应把源头控制作为加强ppp业务管理的重中之重，密切关注ppp业务对企业财务结构平衡的影响，对ppp业务实行总量控制，严格设定ppp业务规模上限，防止杠杆过度推高。

陈敏认为，国资委192号文件明确了财务风险承受边界，严格了财务风险源控制，优化了项目资金安排，规范了ppp业务核算等。这一系列规定无疑将限制后续中央企业大规模扩大其在ppp领域的市场份额。但总体而言，在限制中央企业参与房地产投资和过度参与非主营业务领域的背景下，ppp项目仍将是中央企业投资的主要选择。

“由于中央企业在一些传统产业中确实占据主导地位，短期内不会有很多民营企业能够超越中央企业，后续的中央企业与民营企业更有可能走向合作。”陈敏说。

这项政策是有利的

进入购买力平价的私人资本预计会增加

为进一步推动政府-社会资本合作模式更好发展，充分发挥投资在优化供给结构中的关键作用，增强经济内生增长动力，《意见》提出，除国家法律法规明令禁止的行业和领域外，基础设施领域应继续向民间资本开放，民间资本不得以任何名义和形式参与公私合作项目。

国有企业改革研究员刘兴国在接受《证券日报》采访时表示，NDRC专门出台文件鼓励民间资本参与ppp项目，主要是因为近年来民间资本在发展过程中的参与度较低。原因如下:一方面，民间资本对政府在长期合作中的诚信和合规性存在担忧；另一方面，人们担心与政府合作中的不平等地位会造成利益的侵蚀，这受到许多因素的影响，如ppp项目本身周期长、回报率低。

根据ppp项目咨询服务机构荣邦瑞明ppp提供的数据，2015年1月至2017年11月，过去3年，不同产权性质的社会资本交易ppp项目数量占中央企业和地方国有企业项目数量的比例。比例分别为32.8%、46.5%和52.1%，相应的民营企业分别占64.5%、52.2%和46.4%

尽管中央企业与地方国有企业和私营企业的ppp项目数量略有不同，但规模却不一样。数据显示，在投资规模比例上，近三年来中央企业和地方国有企业的比例逐年上升，分别为53.6%、76%和80.6%，而相应的民营企业比例逐渐下降，分别为47.3%、23.9%和19.1%。

刘兴国认为，SASAC将加强对中央企业ppp项目的参与和监管，通过适当控制国有资本参与ppp项目，可以减少国有资本的参与，从而拓宽民间资本的参与热情，优化ppp项目的资金来源，实现ppp项目多渠道筹集项目开发资金、共担投资风险和投资收益的初衷。

在谈到后续ppp领域的发展推测时，陈敏预计总量将首先保持基本稳定；其次，在该领域，预计其发展的核心将是提高城市化质量。污水处理和垃圾处理等环保领域将继续领先。提高城市竞争力和城市化质量的项目，如小城镇建设、工业园区、智慧城市和医疗保健，预计将进一步增加。但是，纯市政基础设施建设项目在ppp项目中的比例预计会下降；最后，在参与方式上，预计联合体参与比例将逐步增加，中央企业与地方国有企业和民营企业的合作将逐步增加。