叶兴庆：以改革创新促进乡村振兴

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原名:以改革创新推动农村振兴

中国共产党第十九次全国代表大会首次明确提出了农村振兴战略。这是今后推进中国农业和农村现代化的总战略，也是今后中国农业、农村和农民工作的总出发点。要真正振兴农村，必须消除阻碍农业和农村发展的各种障碍，激发农村各种要素的潜力和各种主体的活力，不断为农业和农村发展注入新的活力。

一是紧紧围绕农业和农村同步现代化的根本目标

进入新世纪以来，如何全面建设小康社会已成为中国经济社会发展的重中之重。党的十六大、十七大和十八大围绕2020年全面建设小康社会的战略目标，对“三农”工作提出了要求和部署。党的十六大明确指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。党的十七大强调，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大再次强调，统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径。要加强城乡发展总体规划，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同富裕。在党中央的正确领导下，在过去十年全面建设小康社会的进程中，中国农业和农村发展取得了历史性成就，也发生了历史性变化。

在肯定成绩的同时，我们应该清醒地认识到，城乡二元结构仍然是目前中国最大的结构性问题，农业和农村发展滞后是中国发展不平衡不足的最突出表现。在收入和消费方面，虽然近年来农村居民的收入和消费支出增长快于城市居民，但2016年，中国城市居民的人均收入和消费支出仍分别是农村居民的2.72倍和2.28倍，家用汽车、空监管机构和电脑等耐用消费品在城乡居民家庭中的渗透率仍有很大差异。从全劳动生产率来看，2016年非农产业人均达到12.13万元，而农业仅达到2.96万元，前者是后者的4.09倍。从基础设施的角度来看，2016年，全国农村地区46.2%的家庭使用普通干式厕所，甚至有2%的家庭没有厕所；26.1%的农村生活垃圾和82.6%的农村生活污水没有经过集中或部分处理。38.1%的村庄在主干道上没有路灯。从基本公共服务的角度来看，2016年67.7%的村庄没有幼儿园或托儿所；18.1%的村庄没有诊所，45.1%的村庄没有执业(助理)医生。从社会保障角度看，当前农村最低生活保障、新型农村保险和新型农村合作医疗保险标准明显低于城镇居民和城镇职工。这只是数量上的差距。如果我们看质量，城乡差距会更大。

根据中国共产党第十九次全国代表大会的部署，中国将在2035年基本实现社会主义现代化，这比以前的部署提前了15年；到2050年，中国将建成一个繁荣、强大、民主、文明、和谐、美丽的现代社会主义强国，这一目标高于此前的描述。虽然在未来三年全面建设小康社会的进程中，农业和农村将发生新的变化和进步，但到2020年全面建设小康社会的目标实现时，中国城乡二元结构仍将十分突出。从这个起点出发，中国将进入全面建设社会主义现代化的新征程。如何跟上全国农业和农村现代化的步伐，是摆在我们面前的一个重大挑战。如果说小康社会的关键在于乡亲，那么现代化的关键也可以说是农业和农村。实施农村振兴战略，根本出发点是保持农业和农村现代化与全国现代化同步。

第二，牢牢把握优先发展和综合发展两个原则

在城乡二元结构明显的背景下，要促进农业和农村现代化与国家现代化的同步，必须深化对“农业和农村农民问题是关系国计民生的根本问题”这一重要论断的认识，真正做到“始终把解决农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”。特别是要落实新的发展理念，坚持农业和农村优先发展、城乡一体化。

坚持农业和农村优先发展，就是要充分发挥政府有形之手的作用，努力弥补国家现代化的不足。重点在两个方面:一是推进公共资源向农业和农村的优先配置。这是消除城乡基本公共服务存量差距的迫切需要，也是防止城乡基本公共服务增量差距的必然要求。经过多年努力，农村基本公共服务体系的“四梁八柱”已经形成，实现了从“无”到“有”的历史性转变。目前，主要问题是城乡在公共服务领域的差距仍然过大，农村公共服务保障水平过低。以“有”到“好”为主要方向，继续推进城乡义务教育一体化发展，着力提高农村义务教育质量和便利性，完善城乡居民基本养老保险制度，增加农民基本养老金，完善城乡居民基本医疗保险和大病保险制度，提高农民报销比例，统筹城乡社会救助制度，提高农村最低生活保障标准和覆盖面。加大对农村道路、供水、供电、通信等基础设施的投入，加快农村生活垃圾和污水处理能力建设。二是提高农业支持和保护政策的效率。近两年来，国家开始调整和完善农业支持和保护政策，如实施棉花目标价格补贴试点，推进玉米“市场收购+生产者补贴”，推进农业“三补贴”制度改革。今后，我国农业支持和保护政策应继续加大，关键是调整政策重点。要突出竞争力，加大对农田水利、土地整治、农业科技、农民专业培训等方面的投入。，促进农业成本降低和效率提高。突出绿色生态导向，加大退耕还林、退耕还湿、退耕还滩、节水灌溉、农田地力保护、化肥农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染控制等方面的投入。，从而促进农业的可持续发展。

坚持城乡发展一体化，就是要发挥市场这只看不见的手的作用，努力推动农业和农村发展的质量变化、效率变化和动力变化。中国农业和农村已经从高速增长阶段向高质量发展阶段转变。实现高质量发展需要城乡资源配置合理化和城乡产业发展一体化。今后，要解决好“三农”问题，就要依靠乡镇的力量。城市和乡村应该和谐相处，双向互动，相互依存。首先，农村应该敏感地响应城镇的新需求。城镇居民对农产品(000061)的需求得到很好的满足，但对农产品质量的需求没有得到很好的满足；农村地区不仅需要提供充足和安全的物质产品，还需要提供生态产品，如清洁的空煤气、清洁的水源和宁静的乡村风景，以及精神产品，如农耕文化和怀旧。要抓住这些新需求，就要加快农业发展，从增产到提质，大力发展农村休闲旅游、养老等新兴产业和新形式。第二，城镇应该敏感地响应农村地区的新需求。发展资源节约型和环境友好型农业，急需新型肥料和低毒高效农药；为了促进农业领域的“机器替代”和提高农业劳动生产率，迫切需要具有成本效益的农业机械，特别是适合丘陵山区和经济作物生产的小型农业机械；为了改善农村地区的生活环境，提高农民的生活质量，迫切需要新型建筑装饰材料、坚固耐用的垃圾和污水处理设备、经济的厨房和浴室等生活用品。要抓住这些新的需求，就要加快产业技术结构和产品结构的调整，提高“工业品下乡”的针对性和效率。

第三，认真把握“人、地、钱”三把钥匙

实施农村振兴战略是一项系统工程，需要科学规划，按照“工业繁荣、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，全面推进各项振兴措施的实施。核心是把握“人、地、钱”三把钥匙:

(一)促进农村人口比重下降，优化结构。2016年，中国农村人口比例仍高达42.65%，第一产业就业比例高达27.7%。来自农村地区的相当一部分常住城市人口尚未完全融入他们工作和生活的城镇。总的来说，中国仍处于“要富，必须减农民”的发展阶段。我们必须坚定不移地推进以人为本的新型城镇化，继续推进农村人口进城和农业劳动力转移。同时，应该看到，中国农村人口进城和农业劳动力转移的特点是“精英移民”。就年龄、受教育程度和性别比例而言，进城人口和转移劳动力明显优于留在农村的人口和转移劳动力。实现农村振兴，必须促进农村人口的下降，同时注重优化农村人口结构，提高农村人力资本质量。要优化农业从业人员结构，加快培养现代青年农民、新型农业经营主体领导人和农业职业经理人。要注意从农村中发现和培养新的职业农民，引导一部分愿意返乡的农民工、走出农村回家的大学生、在城市中成长起来的各类人才到农村去，把现代科学技术、生产方式和商业模式引入农业和农村。加快培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，全面提高农村国家公务员、科技人员、教师和医生的能力和水平。

(二)加快建立农村振兴的土地保障机制。深化农村土地制度改革是推进现代农业建设，发展农村新产业和新形式的迫切需要。首先，以农业现代化为目标，完善农村土地“三权分立”的方式。随着就业结构、收入结构乃至承包人居住地的变化，“农业世代”逐渐退出，“农戴尔”不愿耕种，城乡社会保障制度的完善，承包土地的生计保障功能正在衰退，生产要素的功能正在显现。因此，应调整和完善集体所有制的赋权、农民的承包权和土地经营权，防止土地撂荒和地租过度增加。第二，完善农业设施的土地管理政策。应当对冷链、初级加工、休闲采摘和农产品储存等设施以及停车场、厕所和餐馆等配套土地实施更加灵活和宽松的管理政策。第三，优化城乡建设用地布局。认真落实现行“确定一定比例的年度新增建设用地计划指标，支持农村新产业、新业态发展”的政策。审慎完善城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的运行方式，为农村振兴预留土地空空间。不要急于把农村建设用地转移到城市，把不发达地区转移到发达地区。第四，探索盘活闲置农村宅基地的有效途径。在不买卖农村宅基地的前提下，积极探索有效利用农村闲置宅基地的具体途径。例如，农村集体经济组织可以利用节省下来的建设用地，如村庄改造和宅基地整理，以股份和合资的方式发展农村休闲、旅游和养老等产业，以及农村第三产业整合项目。另一个例子是，农村集体经济组织可以通过租赁和合作的方式振兴和利用空闲置的农舍和家园。

(三)建立健全有利于各类资金流向农业和农村的制度和机制。无论是实现“工业繁荣”还是“生态宜居”，都需要大量的资本投资。农村振兴所需资金应通过金融、金融和社会资本等多种渠道筹集。首先，必须改革财政支农投入机制。一方面，要坚持把农业和农村作为财政支出的优先领域，确保农业和农村投资适度增长；另一方面，要着力创新使用方式，提高支农效率。我们要做好“整合”和“煽动”工作。“整合”是指充分发挥各种涉农资金的规划、捆绑和使用的主导作用，形成合力。“煽动”是指充分发挥财政资金的杠杆作用，引导金融和社会资本加大对农业和农村地区的投资。二是加快农村金融创新。相当一部分农村存款不能转化为农村投资，通过金融机构的虹吸效应流向城市是一个亟待解决的现实问题。我们应该采取“机制建设”和“制度建设”双管齐下的办法。“机制建设”是指实施涉农贷款增量激励政策，对涉农业务比重较大的金融机构实行差异化监管和考核方式，适当下放县支行的业务审批权限，解决“三农”贷款积极性不高的问题。“建机构”是指优化村镇银行的设立模式，提高县市覆盖率，开展农民专业合作社内部信用合作，支持现有大型金融机构增加县域网点，解决“三农”贷款市场主体不足的问题。第三，鼓励和引导社会资本参与农村振兴。鼓励社会资本流向农村，发展适合企业经营的现代养殖业、农业服务业、农产品加工业、休闲旅游业和养老服务业。创新利益联动机制，引导社会资本驱动而非替代农民。加强产权保护，稳定投资者预期。

(作者是国务院发展研究中心农村经济研究部主任、研究员)