加强顶层设计 完善PPP模式法律保障

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■我们的记者王晶晶

经过一个月的宣传，日前，国务院法制办公室召集财政部、国家发展和改革委员会、咨询公司等部门的人员，就最近公布的《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例(征求意见稿)》征求各方意见。

根据财政部发布的最新数据，截至2017年6月底，全国已有2021个项目落地，总投资达3.3万亿元。毫无疑问，随着经济体制改革的深入，“一带一路”倡议和中国城市化进程的推进，政府和社会资本合作提供公共产品、服务和基础设施的ppp模式蓬勃发展。中国华融资产管理有限公司研发部副总经理周立铭日前在接受《中国经济时报》采访时表示，随着ppp规模的不断扩大，一些不规范行为逐渐暴露出来。从顶层设计的角度来看，ppp模式仍然存在法律层次低、法律冲突多、政策趋同性差等问题。

Ppp模式有助于投资解决五大问题

“2014年以来，ppp相关领域呈现出‘三多’的趋势，即‘更多规则、更多红线、更多优惠政策’。”周立铭说，例如，在立法层面有特许经营立法和ppp法规，在体制层面有供应方改革和混合所有制改革，在示范层面有循环经济、海绵城市、智慧城市和特色城镇，在产业层面有环境保护、清洁能源、养老金和农业，在融资层面有ppp基金、绿色金融和资产证券化。

同时，周立铭认为，ppp模式快速发展下的突出问题不容忽视。首先，以购买力平价的名义借款。ppp模式客观上具有向社会融资的效果。ppp的本质是充分利用社会对公共产品和服务的需求。然而，一些地方政府会简单地将ppp理解为一种融资方式，追求经济增长和个人成就。尽管ppp项目正在以更快的速度发展，但如果处理不当，可能会增加地方政府债务的潜在风险。

其次，项目中存在一个“无形的门槛”，削弱了真正的公共资本。在公私伙伴关系模式中，公共部门通过与私营部门的伙伴关系提供公共产品或服务，但在实践中存在获取障碍。个别地方政府通过设定高利润率、注册资本、银行存款和其他条件来制造“无形门槛”，这使得真正吸引私人资本的项目签约率降低。地方政府控制的国有企业和金融公司成为参与ppp项目建设的重要力量。

第三，存在低价恶性竞争。例如，在公私伙伴关系项目的投标过程中，单个企业会毫不犹豫地低价竞标，以便成功投标。例如，如果收益率被调整到基准利率，它将浮动到几乎没有利润的空，甚至赔钱，阻碍其他企业的竞争。如果政府同意这一提议，企业就不可能不追求利润而违规经营，最终政府和企业都很有可能吃亏。

第四，ppp政策取向偏离市场偏好。公私伙伴关系的政策方向非常明确，即吸引社会资本，特别是私人资本，投资于公共和准公共产品和服务，以期稳定增长和重组，同时解决地方债务可能产生的系统性风险。在地方政府ppp项目的实际运作过程中，投资者基本上都是国有企业，这是综合权衡的结果，但也偏离了政策的初衷。

第五，传统政策法规体系与ppp项目发展需求的差距。随着ppp模式进入深水领域，在融资、土地、二次招标、社会资本提前退出等灰色领域的灰色运作中，合规甚至合法的风险不言而喻。政府关注资金的可获得性、建设质量和运营绩效，而投资者更关注项目信用的提高和投资回报。此外，由于ppp模式的外部性，没有配套的投融资机制、财税机制和配套的政策法规，无法实现ppp的真正内涵和初衷。

完善法律保障机制，加强对ppp模式的监管

周立铭认为，鉴于目前ppp模式进展中存在的问题，应注意以下两个方面。

首先，要建立与ppp模式相关的法律和保障机制。

在法律方面，ppp模式应加强立法，提高法律水平。Ppp通过高层次立法和后续系统立法解决ppp模式与现有法律法规和投融资机制的冲突，解决相关部门之间的协调和统筹，解决ppp模式与主要政策方向和改革方向的契合，增强ppp政策法规的可预见性，为ppp长期规范的可持续发展奠定良好基础。Ppp模式涉及政府、社会资本、个人投资者和金融机构等多种角色，需要一套系统、全面的ppp项目法律法规作为指导。

在保障机制方面，首先是建立浮动收入机制，为具体项目设定具体的价格调整周期、价格调整幅度和价格调整程序。第二，项目可以分成投资以降低成本。基础设施建设项目一般分为两部分:施工前的准备工作和项目中的设备投资。施工前准备工作的资金需求很大，但基本上没有收入。项目中的设备投资需要一定的技术能力，并有一定的收益。为保证ppp项目的顺利运行，地方政府可以负责第一部分投资，第二部分有收入且有一定技术要求，委托给社会资本，以保证社会资本的收入。三是建立ppp项目担保基金，当ppp项目收入达不到约定标准时，可以补充社会资本收入。该基金可以有效降低社会资本面临的风险。根据风险与收入相匹配的原则，收入要求也将降低，从而降低公私伙伴关系项目的收入门槛，扩大公私伙伴关系项目的可用范围。

其次，加强对ppp模式的监管，不断提高其连续性、规范性和可执行性。首先，发挥政策红利，强调ppp项目的可持续性。二是设计契约和非契约约束机制，促进标准化。第三，统筹规划基于政府和社会资本的目标分级管理。第四，建立ppp项目后评价体系。