以购买服务的名义违规举债遭严查

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通过政府购买服务的方式非法借款，既不受预算约束，也不受占预算支出10%的ppp项目的限制，已经达到政策监管的中间地带，可能导致不透明的地方政府债务风险。

继财政部等部门不久前出台文件禁止地方政府以ppp和政府投资基金名义非法借款后，财政部最近又出台文件严厉批评以政府采购服务名义变相借款融资行为，这意味着中央已彻底制止了地方政府及其部门的各种非法融资方式，部分非法变相借款工具近期将得到严格监管，回报已走上正轨。

6月2日，财政部下发了《关于坚决制止地方以政府名义违规购买服务融资的通知》(以下简称87号文件)。政府购买服务的主要内容应该是有预算安排的基本公共服务。严禁将建设项目视为政府采购服务，严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府采购服务范围。

5月3日，财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》(以下简称50号文件)，严格规范地方融资平台、ppp、政府投资基金等各种行为中隐含的非法借款行为。财政部有关负责人表示，50号和87号通知的颁布，意味着初步实现了对地方政府及其部门主要非法融资方式的全政策覆盖。

借贷的规模和程度或超购买力平价是业界的热门话题。目前，政府购买服务是为了保证非法借款。《财经》记者从各种渠道了解到，目前还没有关于政府购买服务总规模的官方统计数据，但大多数金融机构对政府购买服务的投资超过了对ppp项目的投资。

虽然所披露的资料有限，但我们注意到特定政府购买的服务总量应该很大。长期以来一直关注地方政府债务的穆迪副总经理兼大中华区信贷研究与分析主管钟文全直言不讳地告诉《财经》记者。

《财经》记者询问，2015年全国采购规模为2.1万亿元，其中政府采购服务金额为3343亿元。然而，长期研究政府采购服务的中国人民大学公共管理学院常务副院长徐光建提醒记者，政府采购服务和政府采购服务是不同的概念。政府采购的概念由来已久，但政府采购公共服务是一个新概念，从2013年开始在全国范围内推广。国家政府购买服务的数据尚未公布。徐光建直言不讳地说道。

ppp行业专家、成金田律师事务所合伙人刘飞也对《财经》记者表示，3000多亿元的政府采购服务应该是不完整的，一些金融机构投资政府购买服务的金额远远超过了这一金额。据她所知，大多数金融机构对政府购买服务的投资比购买力平价要多。

2017年3月底，农业银行副行长王伟(601288)在绩效会议上表示，农业银行对地方政府平台公司贷款余额超过5200亿元，政府服务项目融资业务余额为1123亿元，ppp项目融资余额为128亿元，政府产业基金为538亿元。可以清楚地看到，与ppp相比，金融机构更愿意将其贷款投资于政府以购买服务。

除农行外，截至2016年底，工行(601398)在政府采购服务领域的融资余额超过2000亿元，重点支持棚户区改造、地下公用隧道和海绵城建设、河道管理等业务领域。

这意味着，尽管没有政府采购服务规模的统计数据，但政府采购服务的金额可能远远超过3343亿元。许多业内人士认为，政府购买服务的规模可能会比购买力平价高出2.9万亿元(截至2017年3月)，这一严重问题不应低估。

这也可以解释为什么财政部在六部委联合发布第50号文件后又单独发布了一份文件，旨在规范政府购买服务和其非法债务融资行为。

财政部的一位知情人士在第50号通知发布后向《财经》记者透露，政府购买服务完全由财政部负责，因此第50号通知中没有提及此事，六个部委共享了该通知，随后财政部发布了一份单独的文件对其进行规范。

许多人对政府购买服务如何成为违反法律法规借钱的工具感到困惑。2017年1月初，内蒙古自治区交通厅被财政部点名并发函追究责任的案件，是以政府采购服务名义非法举债融资的典型案例。

据了解，内蒙古交通运输部与内蒙古高等级公路建设发展有限公司签订了代理购买服务协议，同意在建设期及建设期后第一年至第十七年或第十八年购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设发展有限公司作为贷款主体，向农业发展银行贷款105.5亿元。资金使用和项目实施的主体是各盟县市交通局。

上述财政部知情人士向《财经》记者解释说，这起案件违反了许多规定。首先，内蒙古交通运输部已经直接与社会资本签署了十多年的协议，而没有经过内蒙古财政厅。没有纳入预算意味着地方财政是否有这么多钱还不确定。其次，即使列入预算，内蒙古财政厅也只能列入年度预算，不能列入超过十年的预算。第三，政府购买服务的目的是服务，而不是工程。政府服务采购独立于政府采购项目和货物采购，不能用于采购项目。这是典型的非法借款。

据《财经》记者报道，平台公司将政府的应收账款拿到银行进行抵押融资，这可能导致坏账。由于该应收账款实际上只是内蒙古交通厅承诺的未来十年的项目建设资金，实际上并未纳入财务，本质上也没有保证。

鉴于上述问题，87号文件得到了严格的规范。首先，它强调政府应严格按照规定的范围购买服务，只能购买基本公共服务，而不能购买建设项目和融资。其次，我们坚持在购买服务之前先做预算。政府应在年度预算和中期预算的规划期内购买服务，即协议和合同期限应在三年以内。第三，不得编造政府采购服务协议或编造应收账款来帮助平台公司和其他企业筹集资金。

87号文件首次否定了政府购买的服务，包括:原材料、燃料、设备、产品等商品，新建、改建、扩建建筑物、构筑物等建设项目，以及相关的装修、拆除、维修等，不属于政府购买的服务。严禁将铁路、公路、机场、通信、水电燃气、教育、科技、医疗卫生、文化体育、储备土地前期开发、农田水利等建设项目的基础设施建设作为政府采购服务。严禁将建设项目和服务打包成政府购买的服务项目。严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府采购服务范围。

财政部也给出了整改时间表，要求省级财政部门依法深入调查整改，并在2017年10月底前将调查整改结果上报财政部。

刘飞表示，利用政府购买服务购买项目和违反法律法规借钱，不受购买前预算的约束，也不受ppp项目占预算支出10%的限制。当涉及到中间地带时，它将导致巨大且不透明的地方政府债务风险。

她提到的10%是指财政部要求的财政承受能力的证明，即每年需要从预算中为所有公私伙伴关系项目安排的金额不应超过一般公共预算支出的10%。为了控制ppp项目的规模以及由此产生的债务规模。

事实上，2013年开始在全国范围内实施的政府购买服务的初衷，与融资和借贷无关。相反，它创新了提供公共服务的方式，使提供公共服务的效率更高、质量更好。财政部有关负责人直言，国务院推动政府购买服务的初衷还包括与事业单位改革相结合，坚持收费随物而变，推动和推动政事分开、政社分开。

据了解，政府购买服务源于2013年8月30日国务院发布的96号文件《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，是开展政府购买服务的纲领性文件。

2016年11月30日，《关于做好事业单位政府采购服务改革的意见》将事业单位划分为四类，并确定了事业单位改革的目标，即到2020年底，所有目前由公益性二级机构承担的、适合社会力量的服务都将通过政府采购服务提供，财政拨款将改为政府采购服务。

一本好书被念错了。杨和龙，北京钟健政治研究信息咨询中心的总经理，曾帮助地方政府做了数百个ppp项目，直言不讳地告诉《财经》记者。他认为，政府购买服务之所以发展到非法借贷的地步，一方面是地方政府对基础设施投资需求的压力；另一方面，政府采购服务也存在一些漏洞，比ppp更好，着陆时间更短，程序更简单。

他告诉记者，2008年金融危机后，经济增长疲软，出口和消费增长缓慢，导致更多的经济增长由投资驱动。此外，近年来，私人投资并不活跃，更依赖政府投资。最初，政府大多采用委托代理建设模式，即政府出资，企业建设，在可支配财力条件下不会产生大量债务。后来政府开始要求企业集资，集资的时间越来越长，逐渐转变为代建+集资的模式。此后，政府希望企业具备融资功能，并转向融资代理建设模式，这就是典型的bt模式(即建设转移模式)。

2010年，英国电信完成了很多项目。bt项目的期限一般为3+2，即政府回购将在三年后开始，2013年将成为回购的高峰期。政府财政压力巨大，只有延长bt回购期限，才能转变为bot(即建设-运营-转让模式)。因此，我们在2013年开始推进ppp，大家对ppp的热情都很高。

然而，随着ppp10%的限制，配额越来越有限，地方政府仍然认为ppp太慢，所以一些地方政府开始考虑如何适应。但是，发行地方债券的数量和程序是有限制的，到2014年底地方融资平台将无法清偿债务(43号文件明确规定融资平台不得为政府融资)。在多方压力下，自2015年下半年以来，地方政府的目光转向政府购买服务。杨和龙直言不讳地说道。

与ppp相比，政府采购服务具有更快的落地时间和更简单的程序，这也是为什么它成为地方政府的目标。

根据财政部ppp中心的数据，截至2016年底，共有247个落地示范项目进入国家示范项目，每个项目的平均落地周期为12.8个月。杨和龙解释说，即使是土地更快的项目，也需要6到8个月的时间。

据悉，ppp项目的运作流程包括识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，共19个步骤，流程非常严格。杨和龙透露，一般来说，当年政府的城市建设计划是在每年的2月和3月提交地方人大批准，3月和4月在人大批准后分解任务，ppp进程大概在4月开始。采购咨询公司需要一个月的时间，咨询公司需要两个月的时间来做报告，包括项目立项、ppp实施计划、资金效益评估和财务承受能力论证。它还包括批准报告等。在采购过程中，资格预审需要一个月。一个月招标，一个月合同谈判，一个月项目公司成立，这样ppp项目才能真正落地，直到10月，那年只剩下两个月开工。任务经常没有完成，仍然有许多项目在排队等待。

相比之下，政府购买服务的速度非常快，没有两个理由(即财政承受能力的理由和物有所值的评价)，没有10%的限制，它只需要制定一个实施计划。一些地方政府也将采用单一来源采购，甚至一些项目将由融资平台公司或国有企业直接指定，不进行公开招标；即使公开招标也很快，通常在一两个月内就会落地。

天丰证券征集小组的报告指出，政府采购公开招标在中标前通常需要经过以下过程:签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告和发布招标文件、成立评标委员会、开标和评标。根据规定，招标文件的发售时间不得少于五个工作日，从收到招标文件到提交招标文件截止时间最短不得少于二十天，公示时间不得少于三个工作日。因此，整个投标过程大约需要一个月，这只是法定时间。如果采用单一来源采购，最早只需一周左右。

因此，政府购买服务以其独特的优势成为满足政府投资需求的融资模式。杨和龙说道。

此外，政府购买服务和购买力平价的概念经常混淆。Ppp分为三类:用户支付、政府支付和可行性缺口补贴。刘飞直言，很多人将政府支付的ppp项目与政府购买的服务混为一谈，认为公益性基础设施投资ppp项目的收入来源是政府支付，所以是政府购买的服务，可以直接适用政府购买服务的相关法律法规，而不适用ppp的相关法律法规。

事实上，许多业内人士反映，许多部委的文件也混淆了ppp和政府采购服务的概念，这不可避免地导致误解。例如，2014年9月，财政部颁布的《关于推进政府与社会资本合作模式应用的通知》提到，政府与社会资本合作模式(ppp)的本质是政府购买服务；2014年12月，国家发展和改革委员会颁布的《政府与社会资本合作指导意见》中提到，主要依靠政府支付收回投资成本的ppp项目可以通过政府采购服务进行推广；2016年10月24日，国家发展和改革委员会发布了《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指引》，其中提到政府与社会资本合作的模式主要包括特许经营和政府采购服务。

87号文件刚刚发布，地方政府摸不着头脑。杨和龙说道。最近，许多地方政府、融资平台和社会资本方在微信上向他提问，特别关注如何将政府购买的服务转化为非法股票。

中国程心研究院地方政府与城市投资行业分析师杨晓京对记者表示，对于增量项目，87号文件发布后肯定会受到严格监管，如果违反规定，就会受到处罚，地方政府不敢冒险。然而，如何处理股票项目是一个难题，完全推翻它们是不现实的，这涉及到社会资本已经投入的部分。如果它们被完全推翻，可能会发生损失。因此，地方政府仍在观望和权衡，不希望已经完成的项目被取消。杨晓京说。

据《财经》记者采访，业内人士认为，政府购买违规库存服务项目大致有三种方式。

首先是将其转换为购买力平价。在这种情况下，肯定会有大量政府购买的服务需要转换成ppp，尤其是政府支付的ppp。刘飞直言不讳地说道。

但是，刘飞也担心政府购买的服务转换成ppp是否会突破10%的红线，是否需要重新竞标和选择社会资本转换成ppp，那么之前投资过的投资者将何去何从？整改确实需要相关部门的政策指导。刘飞说。

第二种方式是转变为代建制模式。杨和龙认为，从实现地方政府投融资需求的角度来看，ppp和政府采购服务项目原本是从代建制模式延伸出来的，但现在期限也可以缩短，Return可以走代建制模式。例如，政府购买服务的时间已经延长到十几年，将恢复到两三年的建设项目，并列入财政预算。然而，这种方法的问题是当地的财政压力会瞬间增加，这使得它难以操作。

第三，一位不愿透露姓名的业内人士表示，更多地方政府仍在等待中央决策层的落实。很有可能一些典型案例将在自我检查后选择和报告，一些现有项目可能会继续保留。

杨晓京对《财经》表示，只要基础设施拉动经济增长的模式没有改变，地方政府仍然面临基础设施投资的压力，只要地方政府的事权和支出责任仍然不匹配，城市投资公司承担地方基础设施建设和投融资的职能就不会发生根本变化。但是，随着政策实施力度的加大，未来地方城市投资公司的投融资行为将逐步规范和转变。最终政策实施的力度取决于中央和地方政府之间的博弈。杨晓京说。

在中央层面，非法债务担保行为受到严格监管，但如何在控制债务风险和稳定基础设施投资增长率之间取得平衡一直是各方关注的问题。

6月13日，穆迪副总裁玛丽·迪隆(Marie diron)在穆迪中国信贷国际2017中国信贷展望研讨会上直言不讳地表示，中国中央政府希望制定一些规则，以更清晰地区分地方政府融资平台与地方政府之间的债务关系。这项政策的实施实际上将区分政府债务的责任。然而，在政策执行过程中，存在着各种可能性，如重新分配或有负债，将债务转移给地方国有企业，或将或有负债转变为政府的直接负债。

据《Be》采访的业内人士称，后门被堵上后，政府不能通过购买服务来购买基础设施项目，融资平台也不能帮助地方政府为基础设施项目借钱。值得关注的是，未来前门将如何被打开。地方政府仍然有基础设施投资的需求和经济增长的压力，目前的地方债务配额和购买力平价配额难以满足其需求。

首先，地方债务限额可能会进一步扩大。钟文泉认为，近两年来，地方债券的发行规模已经远远超过了城市投资债券。假设所有政府债券都用于投资，它可以替代城市投资公司的投资功能(见图)。然而，在过去两年中，约80%的政府债券用于债券互换，因此新发行的地方债券数量不足以支持基础设施融资。随着2018年债券互换的完成，新增地方债务将有较大的空空间和市场容量，其支持投资的能力将大大提高，逐步取代平台公司发行债券。

此外，6月1日，财政部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(简称62号文件)。2017年将在土地储备领域开展试点，发行8000亿元以内的土地储备专用债券。

钟文全解释说，一方面，中央政府出台了50号通知，不允许地方政府向融资平台注入土地和工业资产，也不允许将未来的土地收益抵押给银行支持平台用于偿还债务。这阻碍了大多数地方融资平台获得政府的支持，基本上切断了平台公司现有的融资渠道和来源。另一方面，中央政府通过62号文件引入了土地储备专项债务。过去，许多土地储备是通过平台进行的。现在，地方政府可以直接发行土地储备专项债券，而他们维持平台公司的意愿正在逐渐降低，这将加速平台公司的转型。

钟文全对《财经》表示，土地储备专项贷款刚刚试点，今后规模将逐步扩大。此外，市场将来会有这种能力，特别债务的数额可能会进一步增加。

其次，购买力平价的10%红线能否突破值得讨论。对某些地方来说，10%的配额可以很容易地被填满，而且未来ppp的空房间数量也是有限的。

今年4月，在北京市财政局举办的政府与社会资本合作(ppp)培训班上，财政部金融司副司长易默透露，10%的比例是指每年所有ppp项目需要从公共预算中安排的支出，公共预算的比例不超过10%。这仅限于需要从一般公共预算中安排的支出，不包括政府基金预算，以及政府在土地、实物资产、无形资产等方面的投资。这些政府支出责任需要明确和充分把握，但并不限于10%。

杨和龙认为，财政部不太可能直接将红线提高10%,但红线不包含政府资金的声明在某种程度上也是一种放松，给了地方政府一定的空空间。他直言不讳地表示，这一轮调控的目标是规范地方融资和借款行为，而不是阻止地方政府借款。国家将地方政府债务风险防控放在重要位置，确保不存在区域性和系统性风险，实现债务可视化。

据知情人士透露，中央政府连续发布50号和87号通知，重拳打击地方非法借贷，这只是开始。堵上后门后会采取什么行动打开前门也很重要，这不仅影响到当地的实际执行情况，也影响到2017年基础设施投资的增长速度。

《财经》记者周哲/王文燕春/编辑

(本文首次发表在2017年6月26日出版的《财经》杂志上)